- A Döntőbizottság munkájának általános jellemzői
1.1 Jogi környezet
A Döntőbizottság jogorvoslati tevékenységének alapját az Európai Parlament és a Tanács által elfogadott irányelvek képezik.
Az irányelvek határozzák meg a közbeszerzési eljárások egészét átható alapelveket, követelik meg az egyenlő elbánást és az átláthatóságot, a megkülönböztetés-mentes eljárást. Az irányelvek tételes jogi előírásai állapítják meg a közbeszerzési eljárások egyes cselekményeinek alapvető és a tagállamokra is kötelező rendelkezéseit.
A Döntőbizottság munkája során jogforrásként az irányelvek rendelkezéseit és az azok alapján meghozott európai bírósági ítéleteket is alkalmazza.
Az irányelvekben foglalt jogharmonizációs kötelezettségének eleget téve alkotta meg a nemzeti jogalkotó a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvényt (továbbiakban: Kbt.), mely 2012. január 1. napján lépett hatályba, egyúttal hatályon kívül helyezte a 2003. évi CXXIX. törvényt (továbbiakban: régi Kbt.).
A 2013. évi jogorvoslati eljárások speciális jellemzője az, hogy párhuzamosan kellett alkalmazni mind a Kbt., mind a régi Kbt. anyagi és eljárásjogi szabályait is.
1.2 A jogorvoslati eljárások kezdeményezése, a jogorvoslati ügyek számának alakulása
A 13. sz. táblázat mutatja be, hogy 1996-tól kezdődően miként alakult a Döntőbizottság előtt folyamatban volt jogorvoslati eljárások száma. A Döntőbizottság előtt a 2013. évben összesen 572 jogorvoslati eljárás indult, amely 18 %-os csökkenést mutat a 2012. évi jogorvoslati eljárások számához képest.
A közbeszerzési törvény meghatározza, hogy kik jogosultak jogorvoslati kérelmet benyújtani. Egyrészt jogorvoslati kérelmet nyújthatnak be a közbeszerzési eljárás közvetlen résztvevői (ajánlatkérő, részvételre jelentkező, ajánlattevő), másrészt pedig az eljárást megindító felhívással, a dokumentációval, illetve ezek módosításával kapcsolatban a közbeszerzés tárgyával összefüggő tevékenységű kamarák, vagy érdekképviseleti szervek. Az ajánlattevők, részvételre jelentkezők vagy egyéb érdekeltek számára abban az esetben engedi meg a törvény jogorvoslati kérelem benyújtását, ha jogukat vagy jogos érdeküket a közbeszerzési törvénybe ütköző magatartás közvetlenül sérti, vagy veszélyezteti (ügyfélképesség).
A 2012 . évi 516 jogorvoslati kérelmezőhöz képest a 2013. évben összesen 364 kérelmező nyújtott be jogorvoslati kérelmet a Döntőbizottsághoz (13. sz. táblázat).
A Döntőbizottság előtti jogorvoslati ügyek alapján rögzíthető, hogy az ajánlatkérők minden évben, így 2013-ben is minimális számban kezdeményeztek jogorvoslati eljárást saját közbeszerzési eljárásuk ellen. Erre általában abban az esetben kerül sor, ha az ajánlatkérőnek minősülő szervezet a döntését követően ismeri fel annak jogsértő jellegét és a jogszerűség biztosítása érdekében él a jogorvoslati jogával. A jogviták döntő részét az érdekeltséggel rendelkező gazdasági szereplők, a részvételre jelentkezők, illetve az ajánlattevők kezdeményezik. A jogviták túlnyomó részében az ajánlatkérők eljárást lezáró döntésének jogszerűségét vitatják a kérelmezők.
A közbeszerzési törvény taxatíve meghatározza, hogy mely személyek, szervezetek jogosultak hivatalból, a feladatkörük ellátása során tudomásukra jutott jogsértés esetén jogorvoslati eljárást kezdeményezni annak érdekében, hogy biztosított legyen a közbeszerzési eljárások jogszerű lefolytatása.
Hivatalból jogorvoslati eljárás kezdeményezésre jogosult a Közbeszerzési Hatóság elnöke, az Állami Számvevőszék, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, a kormánymegbízottak, a Magyar Államkincstár, az alapvető jogok biztosa, a közbeszerzéshez támogatást nyújtó, illetve a támogatás felhasználásában jogszabály alapján közreműködő szervezet, a központosított közbeszerzés során ajánlatkérésre feljogosított szervezet, a Gazdasági Versenyhivatal, az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság, az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter és az ügyész.
A 2012. évi 84 hivatalbóli kezdeményezéshez képest a 2013. évben a hivatalbóli kezdeményezések száma 46,4 %-kal növekedett, 123 esetben nyújtottak be hivatalbóli kezdeményezést az arra jogosultak. (13. sz. táblázat).
Legnagyobb arányban a támogatást nyújtó, illetőleg közreműködő szervezetek nyújtottak be hivatalbóli kezdeményezést.
1.3 A Döntőbizottság elnökének feladata a hirdetmény közzététele nélküli közbeszerzési eljárások jogszerűségének ellenőrzésében
A nemzeti jogalkotó 1999. szeptember 1. napjától kezdődően alakította ki azokat a jogi kereteket, amelyek szerint a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások a Döntőbizottság elnökének törvényességi ellenőrzése mellett indíthatók meg.
A törvényben meghatározott egyes hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárás megkezdésekor az ajánlatkérőknek tájékoztatást kell adniuk a Döntőbizottság elnöke számára a választott hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárásfajtát megalapozó körülményekről, valamint meg kell küldeniük az ajánlattételi felhívást és közölniük kell az ajánlattételre felhívott szervezetek nevét, címét, valamint a beszerzés becsült értékét.
A Döntőbizottság elnöke törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a kivételesen alkalmazható hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásfajták feltételei fennállnak-e, melyek hiánya esetén – a jogsértés kiküszöbölése, a hirdetményes, nyilvánosságot biztosító eljárások lefolytatási lehetőségének megteremtése érdekében – hivatalból jogorvoslati eljárást indít.
Az ajánlatkérők a 2013. évben 929 esetben tájékoztatták a Döntőbizottság elnökét arról, hogy hirdetmény közzététele nélküli közbeszerzési eljárást indítottak, amely 11 %-os csökkenést jelent az előző évhez képest (14. sz. táblázat).
A hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások megoszlása a különböző jogalapok tekintetében a következőképpen alakult.
A beszámolás időszakában a keretmegállapodásos eljárások körében lefolytatott hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások száma 208 volt, amely 22,3 %-a az összes hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárásnak.
A hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásfajták közül legnagyobb arányban továbbra is azon eljárásfajta került alkalmazásra, melyet arra alapítanak az ajánlatkérők, hogy a szerződést műszaki technikai sajátosságok, művészeti szempontok, vagy kizárólagos jogok védelme miatt kizárólag egy meghatározott szervezet, vagy személy képes teljesíteni. Ezen jogalap alkalmazására általában meglévő szoftverek fejlesztése és már elkészült építészeti tervek továbbtervezése esetén kerül sor. E jogcímre alapított eljárásfajta aránya a 2013. évben 35,6 % (331 eljárás) volt.
Kismértékben csökkent azon hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások aránya, amelyeket az eredménytelenül zárult nyílt, meghívásos eljárást követően választottak az ajánlatkérők. Ezen eljárásfajta a 2013. évben 98 esetben (10,5 %) fordult elő.
A kiegészítő építési beruházásra, illetve szolgáltatásra alapított hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások aránya 13 % (121 eljárás) volt.
A rendkívüli sürgősség miatt indított eljárások aránya a korábbi évekhez képest jelentősen csökkent; 2013. évben az összes hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások 6,4 %-a (60 eljárás) tartozott ezen típushoz.
A Döntőbizottság elnöke részére megküldött tájékoztatások tartalma általánosságban kielégíti a törvény által előírt követelményeket. Az ajánlatkérők egy része a tájékoztatásához mellékeli a választott eljárásfajtára vonatkozó, annak jogszerűségét alátámasztó okiratokat. Ugyanakkor megállapítható az is, hogy nagyon magas számú azon tájékoztatások száma, amelyekben nem közlik az ajánlatkérők azokat az érdemi információkat, adatokat, amelyek alapján megalapozottan megítélhető lenne a választott eljárásfajta feltételeinek a fennállása. Erre tekintettel szükséges, hogy a Döntőbizottság elnöke a vizsgálata során hiánypótlást rendeljen el. Az elmúlt évben is kiemelkedően magas számban, 493 esetben hívta fel a Döntőbizottság elnöke az ajánlatkérőket hiánypótlásra, mely a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások összes számához képest 53 %-os arányt képvisel. A hiánypótlási felhívásra az ajánlatkérők általában becsatolják a kért további dokumentumokat, továbbá számos esetben módosítják még az ajánlattételi határidő letelte előtt a felhívásuk rendelkezéseit, törekedve a törvényesség betartására.
Az ajánlatkérők élhetnek azzal a törvényes lehetőségükkel, hogy visszavonják az ajánlattételi felhívásukat, ha a Döntőbizottság elnöke által kiküldött hiánypótlási felhívás alapján aggályosnak ítélik eljárásuk jogszerűségét. A 2013. évben 29 esetben vonták vissza az ajánlatkérők a közbeszerzési eljárásukat indító felhívásukat.
A Döntőbizottság elnöke a közbeszerzési törvényben meghatározott rövid, 15 napos határidőn belül indíthat jogorvoslati eljárást az ajánlatkérők hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárása ellen, amennyiben a részére megküldött iratok vizsgálata alapján megállapítja, hogy megalapozottan feltételezhető a közbeszerzésre, valamint a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok rendelkezéseinek, illetve alapelveinek megsértése.
A Döntőbizottság elnöke a 2013. évben összesen 71 esetben (7,6 %) indított jogorvoslati eljárást az ajánlatkérők hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárásai ellen, melyet a 15-16. sz. táblázat mutat be.
A 16. sz. táblázat mutatja be a Döntőbizottság elnöke által hivatalból indított jogorvoslati eljárásokban meghozott döntéseket. Az ajánlatkérők változatlanul magas arányban, közel 21 %-os mértékben éltek azzal a törvényes lehetőségükkel, hogy visszavonták az ajánlattételi felhívásukat az ajánlattételi határidőt megelőzően és emiatt szüntette meg a Döntőbizottság ezeket a jogorvoslati eljárásokat, így ezekben az esetekben érdemi elbírálásra a felhívás visszavonása miatt nem kerülhetett sor. A Döntőbizottság 55 esetben döntött érdemben a Döntőbizottság elnöke által indított jogorvoslati eljárásban a jogalap és a felhívás jogszerűségének kérdésében, 80 %-ban jogsértést állapított meg, valamint további jogkövetkezményeket alkalmazott, míg 20 %-ban állapította meg a Döntőbizottság a jogsértés hiányát, mivel az ajánlatkérők a jogorvoslati eljárásban igazolták a jogalap feltételeinek való megfelelést.
1.4 A jogorvoslati eljárások bemutatása a közbeszerzési eljárások ajánlatkérők szerint
A Kbt. kógens szabályozása meghatározza, mely szervezetek tartoznak a törvény személyi hatálya alá, minősülnek ajánlatkérőnek, akik kötelezettsége visszterhes beszerzési igényeik kielégítésére közbeszerzési eljárás lefolytatása.
A törvény az ajánlatkérőket két fő csoportba osztja. Az első csoportba az ún. klasszikus ajánlatkérők tartoznak. A Kbt. ilyen szervezetnek minősíti a központi költségvetési szerveket, az önkormányzatokat, az ún. közjogi szervezeteket, illetve azokat a társulásokat, amelyeket egy vagy több, az előzőekben felsorolt szervezet hoz létre.
Az ajánlatkérők másik nagy csoportját az ún. közszolgáltatók képezik. A törvény meghatározott ágazatokban tevékenykedő (vízügyi, energia, közlekedési és postai ágazatok) szervezeteket minősít ajánlatkérőnek és rájuk rugalmasabb, ún. különös szabályozást állapít meg. Kimondja azt is a szabályozás, hogy a közszolgáltatók az általuk végzett releváns tevékenységgel közvetlenül összefüggő beszerzéseikre kötelesek alkalmazni a Kbt.-t.
A hosszú évek statisztikai adatai alapján megállapítható, hogy a helyi önkormányzatok, társulásaik, illetve intézményeik által lefolytatott közbeszerzési eljárások jogszerűségét vitatják a kérelmezők és a hivatalbóli kezdeményezők legmagasabb arányban a Döntőbizottság előtt.
Az ilyen eljárások száma a 2013. évben 267 (az összes jogorvoslati eljárás 46,6 %-a), ennek alapján továbbra is az a következtetés vonható le, hogy a jogorvoslati ügyek közel fele önkormányzati, illetve ahhoz kapcsolódó közbeszerzési eljárások ellen indult. (17. sz. táblázat)
Ez összefüggésben áll azzal a ténnyel is, hogy legnagyobb számban a helyi önkormányzatok folytatnak le közbeszerzési eljárásokat.
A központi költségvetési szervek közbeszerzési eljárásai ellen indult jogorvoslati eljárások száma a 2013. évben arainyában csökkent, ugyanakkor kiemelendő, hogy ez az ajánlatkérői kör nagy értékű közbeszerzési eljárásokat folytat le. A közbeszerzési verseny résztvevői számára erre tekintettel kiemelt relevanciával bír az, hogy az ajánlatkérők megalapozottan és jogszerűen válasszák ki eljárásuk nyertes ajánlattevőjét.
A Kbt. szabályozása értelmében a klasszikus és különös ajánlatkérőkön kívül azok a szervezetek is ajánlatkérőnek minősülnek a törvényben meghatározott feltételek teljesülése esetén, akiket az Európai Uniós vagy a hazai költségvetésből támogatásban részesítettek.
A beszámolás évében, 2013-ban összesen 22 esetben támadták meg a támogatottak közbeszerzési eljárását, így az összes jogorvoslati eljárás 3,8 %-a irányult a támogatottak közbeszerzései ellen.
Jellemzően a támogatás felhasználását ellenőrző szervezetek kezdeményeznek hivatalból jogorvoslati eljárást, legtöbbször az utólagos ellenőrzés során feltárt jogsértések miatt kerülnek ezek az ügyek a Döntőbizottság elé. Emellett az eljárásban érintett ajánlattevői kör is nyújt be jogorvoslati kérelmet, amennyiben úgy ítéli meg, hogy a közbeszerzési eljárás lefolytatása során valósult meg az érdekét sértő ajánlatkérői magatartás.
A közszolgáltatók elleni jogorvoslati eljárások aránya a2013. évben megkétszereződött az előző évihez képest, a közszolgáltatók közbeszerzési eljárásai ellen 95 jogorvoslati kérelmet nyújtottak be, amely az összes jogorvoslati eljárás 16,6 %-át képezi. A közszolgáltatók alkalmazzák a leggyakrabban, széles körben a keretmegállapodásos eljárást, melynek alapján, hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárásokkal tudják biztosítani a konkrét igényeik kielégítését. A keretmegállapodásokat több évre kötik és több ajánlattevő számára biztosítják az adott időszakban a részvétel lehetőségét, így igen komoly érdekek fűződnek ahhoz, hogy a közszolgáltatók jogszerűen folytassák le a keretmegállapodásos eljárásaik első részét.
Az ajánlatkérők külön típusát képviselik az ún. közjogi intézmények. 2013-ban a közjogi intézmények közbeszerzési eljárásai ellen 54 jogorvoslati kérelmet nyújtottak be, amely az összes jogorvoslati eljárás 9,4 %-a. Ezen közbeszerzési eljárások sajátossága, hogy igen nagy értékű fejlesztések megvalósítására irányulnak, jellemzően Európai Uniós támogatások felhasználásával.
1.5 A jogorvoslati eljárások megoszlása a közbeszerzési értékhatárok, illetve az eljárási fajták szerint
A közbeszerzési törvény két eljárási rezsimet különböztet meg, az uniós (közösségi), vagy a nemzeti értékhatárokat elérő (egyszerű) közbeszerzési értékhatárok alapján folytathatják le az ajánlatkérők közbeszerzési eljárásaikat.
Jellemző továbbra is, hogy a jogorvoslati eljárások 45,1 %-a, 258 eljárás indult az uniós értékhatárt elérő értékű közbeszerzési eljárások ellen. Ebből 240 vonatkozott a klasszikus ajánlatkérők közbeszerzési eljárására (93 %), míg 18 (7 %) a különös ajánlatkérők közbeszerzési eljárása ellen. Ezen ajánlatkérői megoszlási arányok közel azonosak az előző évek adataival.
2013-ban a jogorvoslati eljárások 47,4 %-ában, 271 jogorvoslati eljárásban támadták a nemzeti értékhatárt elérő értékű közbeszerzési eljárásokat. (18. sz. táblázat).
Közbeszerzési eljárások jogsértő mellőzése miatt 43 esetben indult jogorvoslati eljárás, amely a jogorvoslati ügyek 7,5 %-át képezik. A 2012. évhez képest közel kétszeresére emelkedett a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése miatt indult jogorvoslati eljárások száma. (18. sz. táblázat).
A Döntőbizottsághoz a 2013. évben benyújtott jogorvoslati kérelmek és hivatalbóli kezdeményezések jelentős része változatlanul a nyílt eljárásokat érintette.
A beszámolás évében 287 nyílt közbeszerzési eljárást támadtak meg a Döntőbizottság előtt, mely az összes jogorvoslati eljárások 50,1 %-át jelenti.
A tárgyalásos eljárások miatt indított jogviták aránya a korábbi évekhez képest jelentősen megnövekedett, a 2013. évben 220 jogorvoslati eljárás indult tárgyalásos közbeszerzési eljárás ellen, ebből 59 hirdetménnyel induló tárgyalásos eljárás ellen, míg 161 hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárás ellen (19. sz. táblázat).
1.6 A jogorvoslati eljárások bemutatása beszerzési tárgyak szerint
A közbeszerzési eljárásokban a beszerzési tárgyai lehetnek: árubeszerzés, szolgáltatás megrendelése, építési beruházás, építési koncesszió és szolgáltatási koncesszió.
A beszerzési tárgyak közül a 2011. évig a legmagasabb arányban az építési beruházásokra vonatkozó közbeszerzési eljárások jogszerűségét vitatták a felek a jogorvoslati eljárásokban. Ez az arány a 2012. évben megváltozott, a szolgáltatások beszerzésére irányuló közbeszerzési eljárások váltak dominánssá. Ehhez hasonlóan a 2013. évben is a szolgáltatások beszerzésére irányuló közbeszerzési eljárások ellen, 41,1 %-os arányban nyújtottak be jogorvoslati kérelmet, illetve hivatalbóli kezdeményezést az arra jogosultak, míg az építési beruházások elleni jogorvoslati ügyek aránya 33,3 %-ra esett vissza, az árubeszerzések elleni jogorvoslati ügyek aránya 25,5 %-ot képez (19. sz. táblázat).
- A jogorvoslati kérelmek és a hivatalbóli kezdeményezések elbírálása
A jogorvoslati eljárásokat a Döntőbizottságnak a jogorvoslati irányelv (az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK irányelve (2007. december 11.) a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelveknek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról) és a törvényekben meghatározott eljárási szabályok szerint kell lefolytatnia. A közbeszerzési törvény és a közigazgatási hatósági eljárásról és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény együttesen adja meg a Döntőbizottság számára a jogorvoslati eljárás, mint speciális egyfokú közigazgatási eljárás jogi kereteit.
A Döntőbizottság a jogorvoslati eljárás eredményeként kétfajta alakszerű döntést hozhat, határozatot és végzést.
A Döntőbizottság határozatot hoz abban az esetben, amennyiben a benyújtott jogorvoslati kérelmet, hivatalbóli kezdeményezést érdemben bírálja el.
A Döntőbizottság azokban az esetekben hoz végzést, amikor a Kbt.-ben, illetve a Ket.-ben taxatíve meghatározott okok fennállta miatt eljárásjogi akadály okán nem bírálhatja el érdemben a jogorvoslati kérelmet, vagy a hivatalbóli kezdeményezést, így azt érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, illetve a jogorvoslati eljárást megszünteti.
A Döntőbizottság kötelezettsége, hogy a benyújtott kérelmeket, kezdeményezéseket tartalmuk alapján bírálja el. A Döntőbizottság részére benyújtott jogorvoslati kérelmek és hivatalbóli kezdeményezések az elmúlt években jelentősen összetettebbé váltak, több okból és többféle jogcímen is támadják az ajánlatkérők közbeszerzési eljárásait, több kérelmi elemet foglalnak magukban. Erre tekintettel a Döntőbizottság döntésének meghozatalakor számos esetben egybefoglalt határozatban hozza meg a döntését, amely magában foglal határozati, illetve végzési elemeket is.
A korábbi évekhez képest emelkedett azon közbeszerzési eljárások száma, amelyeket egyidejűleg több kérelmező is megtámadott. Például több ajánlattevő támadja meg az ajánlatkérő ugyanazon tárgyú közbeszerzési eljárásának felhívását vagy eljárást lezáró döntését. A Döntőbizottság az egymással összefüggő jogorvoslati ügyeket egyesítheti.
A 2013. évben 11 esetben bírálta el a Döntőbizottság együttesen a kérelmezők jogorvoslati kérelmét.
A Döntőbizottság 2013-ban az 572 jogorvoslati ügyben 362 esetben határozatot, illetve 271 esetben végzést hozott az eljárások befejezéseként. Az ügyek számához képesti számszaki eltérés indoka a több kérelmi elem előterjesztése, illetve a kérelmi elemek elkülönülten történő elbírálása, és egybefoglalt határozati formában történő kiadása.
A Döntőbizottság a 2013. évben 8 esetben alkalmazott ideiglenes intézkedést, melynek keretében 3 ügyben a közbeszerzési eljárás felfüggesztéséről döntött, míg 23 szerződéskötés engedélyezése iránt előterjesztett kérelem tárgyában 5 esetben engedélyezte a szerződés megkötését, tekintettel arra, hogy halasztást nem tűrő, kiemelkedően fontos érdek, vagy a közérdek védelme azt indokolta, és annak előnyei meghaladták a szerződéskötéssel járó hátrányokat (13. sz. táblázat).
A Döntőbizottság elnöke az eljáró tanács jelzése alapján a 2013. évben 18 esetben terjesztette ki hivatalból vizsgálatát a folyamatban lévő jogorvoslati eljárásban, mivel úgy ítélte meg, hogy a feltárt jogsértés sérti a verseny tisztaságát, vagy nyilvánosságát, az ajánlattevők esélyegyenlőségét vagy érdemben kihatott az ajánlatkérő döntésére.
2.1 A Döntőbizottság által meghozott érdemi határozatok
A Döntőbizottság a 2013. évben 362 érdemi határozatot hozott. A Döntőbizottság érdemi határozatai többségében, 259 esetben, 71,5 %-os arányban jogsértést állapított meg és további jogkövetkezményeket is alkalmazott. A jogorvoslati ügyek több mint 45,2 %-ában került sor jogsértés megállapítására, szankciók alkalmazására.
A Döntőbizottság 162 esetben semmisítette meg a jogsértő ajánlatkérői döntéseket, továbbá 223 esetben sújtotta bírsággal a jogsértőt. A Döntőbizottság 2013-ban 179.885.000,-Ft összegű bírságot szabott ki jogsértések miatt.
A közbeszerzési törvény a kötelező bírságolási eseteken túl a Döntőbizottság mérlegelési jogkörébe utalja annak az eldöntését, hogy a jogsértés megállapítása mellett szükségesnek tartja-e a bírság jogkövetkezmény alkalmazását, majd ezt követően annak eldöntését, hogy milyen összegű bírságot ítél indokoltnak a konkrét ügy összes jellemzőjére tekintettel. A törvény megköveteli, hogy a Döntőbizottság mérlegelési jogkörében vegye figyelembe az eset összes körülményét, a közbeszerzés tárgyát és értékét, a jogsértéseknek a közbeszerzési eljárást lezáró döntésre gyakorolt befolyását, a jogsértő magatartás ismételt tanúsítását, azt, hogy a jogsértés nyilvánvalóan szándékos volt-e, illetve támogatásból megvalósult beszerzés esetén azt a körülményt, ha a jogsértéshez más szerv eljárásában a támogatás visszafizetésére vonatkozó szankció kapcsolódhat-e.
A beszámolás időszakában a Döntőbizottság a jogsértést megállapító határozatok 86 %-ában ítélte szükségesnek bírság kiszabását, ugyanakkor a bírság összege tekintetében kevesebb esetben ítélte indokoltnak magas összegű bírság alkalmazását. A Döntőbizottság mérlegelési jogkörében nyomatékos szempontként vette figyelembe, ha a Kbt. szerződéskötési moratóriumra vonatkozó rendelkezése folytán biztosított volt a reparáció lehetősége.
Szinte változatlan arányban utasítja el a Döntőbizottság érdemi határozatában alaptalanság miatt a jogorvoslati kérelmeket, amely 2013. évben 67 esetben történt meg, az érdemi határozatok 18,5 %-át, illetve a jogorvoslati ügyek 11,7 %-át jelenti.
Ehhez hasonlónak minősülnek azok az esetek, amikor a Döntőbizottság a hivatalból kezdeményezett és a Döntőbizottság elnöke által indított jogorvoslati eljárásokban (194 ügy) jogsértés hiányát állapítja meg érdemi határozatában, és emiatt szünteti meg a jogorvoslati eljárást. 2013-ban 36 esetben került erre sor (20/a sz. táblázat).
2.1.1 A Döntőbizottság által az érdemi határozatokban megállapított jogsértések
A Döntőbizottság előtt a kérelmezők és a hivatalbóli kezdeményezők általában az ajánlatkérők közbeszerzési eljárásai során megvalósított jogsértő magatartásait támadják, melyből következően a Döntőbizottság határozataiban általában az ajánlatkérőkkel szemben állapítja meg a jogsértést. Nagyon szűk körben, ajánlattevői szervezetekkel szemben is kimondásra kerül jogsértés, például a hamis adattal, hamis nyilatkozattal összefüggésben, a szerződés módosításával, a teljesítésével összefüggő jogvitákban.
A kérelmezők és a hivatalbóli kezdeményezők a jogorvoslati eljárás tárgyává teszik a közbeszerzési eljárás menetében meghozott ajánlatkérői döntéseket. A 2013. évben jelentősen csökkent a közbeszerzési eljárás megindításához kapcsolódó ajánlatkérői intézkedések jogszerűségének vitatása.
A kérelmezők ezen esetekben legtöbbször az alkalmassági követelményrendszert támadják, ezen kívül sérelmezik a dokumentáció kötelező műszaki előírásait, továbbá a bírálati szempontrendszert is. Az elmúlt év során ez előző évekhez képest kevesebb esetben nyújtottak be jogorvoslati kérelmet a közbenső ajánlatkérői döntésekkel összefüggésben, melyekben a hiánypótlási felhívásokat, kiegészítő tájékoztatásokat támadták. Ugyanakkor továbbra is a legmagasabb arányt az eljárást lezáró döntést sérelmező ügyek képezik. Ezekben a kérelmezők a saját ajánlatukat érvénytelenné nyilvánító, illetve a nyertes ajánlat érvényességét megállapító ajánlatkérői döntés jogszerűségét vitatják.
A Döntőbizottság a jogviták által érintett széles körre tekintettel érdemi határozataiban különböző típusú jogsértéseket állapított meg.
A közbeszerzési eljárás mellőzése a beszámolás időszakában az előző évhez képest megkétszereződött, 43 esetben képezte jogorvoslati eljárás tárgyát. Ezek döntő része hivatalbóli kezdeményezés alapján indult meg. Az utólagos ellenőrzések során feltárásra kerülnek azok az esetek, amikor az ajánlatkérők nem, illetve nem megfelelően alkalmazták az egybeszámítási kötelezettségüket. Emellett az érdekelt vállalkozói kör is nyújt be jogorvoslati kérelmet, mivel súlyosan sérti az érdekeit, ha az ajánlatkérők nem tesznek eleget annak a kötelezettségüknek, hogy nyilvánosan hirdessék meg a beszerzéseiket és tegyék lehetővé az abban való részvételt valamennyi piaci szereplő számára egyenlő eséllyel. Az ajánlatkérői kör továbbra is próbálkozik olyan konstrukciók kialakításával, amellyel megkerülhetné a közbeszerzési kötelezettségét. Megállapítható, hogy az adott terület vállalkozói köre a piaci ismeretei alapján igyekszik megakadályozni az ilyen típusú jogsértő beszerzési konstrukciók alkalmazását.
A Döntőbizottság a mellőzés miatt indult ügyeknek az 42 %-ában, 18 esetben állapított meg jogsértést, amennyiben a mellőzés jelentős értékre vonatkozott, magasabb összegű bírságot szabott ki.
Azt, hogy nem minden esetben került jogsértés megállapításra általában véve az okozta, hogy több esetben a törvényben meghatározott eljárásjogi akadálya volt az érdemi elbírálásnak. Több hivatalbóli kezdeményező, illetve kérelmező a jogvesztő határidőkön túl nyújtotta be a kérelmét, a kezdeményezését, ezen kívül az egyes kérelmezők nem pótolták a hiányt, nem kívánták megfizetni a jogalkotó által a kérelmezők részére előírt igazgatási szolgáltatási díjat.
Az alapelvek kiemelt jelentőségére tekintettel a Döntőbizottság először az alapelvi jogsértést megállapító határozataira tér ki.
A kérelmezők és a hivatalbóli kezdeményezők általában a közbeszerzési törvény tételes jogi szabályainak a megsértése miatt kezdeményeznek a Döntőbizottság előtt jogorvoslati eljárást. A Kbt. szabályozása ugyan nagyon részletes, azonban még így sem terjedhet ki minden egyes, a közbeszerzési eljárásokban megvalósuló magatartásra, amely nem is szükséges. Az ilyen esetek elbírálásának az alapja a törvénynek az alapelvekben meghatározott követelmények betartása.
Az ajánlatkérőknek és az ajánlattevőknek is kötelezettsége, hogy betartsák a közbeszerzési eljárás során az alapelveket, biztosításra kerüljön az esélyegyenlőség, a verseny tisztasága, a nyilvánosság és a nemzeti elbánás alapelvének az érvényesülése.
Az alapelvi jogsértések megállapítására az elmúlt években hasonló számban került sor. A beszámolás időszakában a Döntőbizottság 18 esetben mondta ki emiatt a jogsértést.
Megállapítható, hogy a kérelmezői kör csökkenő mértékben támadja meg a közbeszerzési eljárást indító dokumentumot annak érdekében, hogy indulni tudjon a közbeszerzési eljárásban és a közbeszerzési eljárás lefolytatásának jogszerűsége biztosított legyen.
A felhívások előírásai közül az alkalmasság igazolási módjaira és minimum feltételeire vonatkozó jogsértések voltak a leggyakoribbak.
Az ajánlatkérők a közbeszerzési törvény keretei között határozhatják meg az ajánlattevőkkel szemben támasztott alkalmassági feltételeiket. Az ajánlatkérők nem léphetik túl követelményeikben a teljesítéshez szükséges mértéket, mert a túlzó feltételek támasztásával indokolatlanul zárnának ki egyes ajánlattevőket a versenyből.
A jogvitákból levonható az a következtetés, hogy mind a nagyértékű, mind a kisebb értékű közbeszerzési eljárásokat egyaránt támadják emiatt, de eltérő kérelmezői körök. Visszatérő kérdésként jelentkezik a pénzügyi, gazdasági alkalmassági követelményszint előírása. Az ajánlatkérői kör egyre magasabb mértékű biztosítékokat kívánna meg, illetve gyakorta jelentős mértékű előfinanszírozást vár el az ajánlattevőktől és az alkalmasság megállapításának feltételeként azt kéri, hogy ennek rendelkezésre állását az ajánlattevők tudják igazolni.
Változatlanul jelentkezik a jogorvoslati kérelmekben annak vitatása, hogy az ajánlatkérők a műszaki, szakmai alkalmasság igazolására jogszerűen milyen specifikáltságú és milyen nagyságrendű referencia feltételt támaszthatnak. Különösen nagy értékű építési beruházásoknál látható, hogy az összetett követelményrendszernek csak több ajánlattevő, alvállalkozókkal együtt tud megfelelni.
A Döntőbizottság a 2013. évben 2 esetben állapított meg jogsértést a felhívásoknak az ajánlatok értékelésére vonatkozó jogsértő előírásai miatt. Az ajánlattevői kör részletesen elemzi az ajánlatkérők által meghatározott értékelési részszempontok tartalmát, súlyszámát és az értékelés módszerét. Az ajánlattevők az értékelési részszempontokat támadják, döntően amiatt, mert az ajánlatkérők nem állapították meg előzetesen pontosan azon tartalmi elemeket, amelyek a bírálat tárgyát képezik. Különösen vonatkozik ez a szolgáltatásokra, azon belül is a szellemi szolgáltatásokra. A kérelmezők azt kívánják elérni, hogy az ajánlatkérők a szakmai ajánlatok tekintetében előzetesen adják meg azokat az értékelési szempontokat, amelyek alapján a bírálatkor előnyösebb pontszámokat érhetnek el és ezzel kiküszöböljék annak lehetőségét, hogy az ajánlatkérők a bírálat során utólag megállapított szempontok alapján, vagy szubjektíven végezzék el az értékelést. E körben a jogorvoslati kérelem tárgyát képezi az is, amelyben az ajánlatkérők által meghatározott súlyszámokat sérelmezik. Ezekben az esetekben a kérelmezők azt kívánják elérni, hogy az objektívnek tekinthető, és a közpénz felhasználása szempontjából releváns ajánlati ár magasabb súlyszámmal kerüljön értékelésre, szemben a pontosan nem definiálható, a beszerzés tárgya tekintetében kisebb relevanciával bíró egyéb részszempontokhoz képest.
Az értékelés módszere tekintetében azt kérik a kérelmezők, hogy ajánlatkérők ezt is előzetesen és teljes körűen adják meg, miután önmagában pl. csak az arányosságnak a közlése mellett számos módon is megvalósítható az értékelés. Külön problémakört jelent a nem számszerűsíthető részszempontok értékelési módszerének jogszerű meghatározása.
Az ajánlattevői kör a közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény mellett – ugyan kisebb arányban, de nem alacsony számban – támadja a közbeszerzési eljárás másik alapdokumentumát, az ajánlatkérői dokumentációt. A Döntőbizottság a 2013. évben 8 esetben állapított meg jogsértést amiatt, hogy az ajánlatkérők megsértették a műszaki leírásra, illetve a dokumentációra vonatkozó törvényi előírásokat. Megállapítható, a szakcégek pontosan tájékozottak a közbeszerzés tárgyának műszaki tartalmáról, melyre tekintettel azt várják el az ajánlatkérőktől, hogy olyan követelményeket támasszanak a műszaki specifikációkban, amelyek alapján ajánlatot tudnak tenni, ne záródjanak ki alaptalanul a versenyből, ne valósuljon meg a valamely gyártó termékére történő kiírás. Úgyszintén sérelmezik, ha az ajánlatkérő nem ad teljes körű műszaki leírást, hanem valamely gyártó termékét tekinti viszonyítási pontnak és azzal egyenértékű termékek megajánlását teszi lehetővé. A Döntőbizottság megítélése szerint nemcsak a közbeszerzési törvény előírásaival ellentétes az ilyen típusú követelmény meghatározás, hanem ténylegesen megnehezíti mind az ajánlatok benyújtását, mind az ajánlatok bírálatát. Miután teljesen azonos termékpalettával a gyártók nem rendelkeznek, a jogvitákban utólagosan kellene arról állást foglalni, hogy a kisebb mértékű eltérések megalapozhatják-e az ajánlat érvénytelenségét.
A kiegészítő tájékoztatás jogsértő jellege miatt a beszámolás időszakában az előző évhez hasonló gyakorisággal fordultak a részvételre jelentkezők, ajánlattevők jogvédelemért a Döntőbizottsághoz. A Döntőbizottság 3 esetben mondta ki, hogy ajánlatkérők megsértették a kiegészítő tájékoztatásra vonatkozó törvényi előírásokat.
A jogvitákból megállapítható, hogy ajánlatkérők nem járnak el kellő alapossággal és körültekintéssel a felhívások és dokumentáció összeállításakor, emiatt a feltételeik, követelményeik nem egyértelműek és ez akadályát képezi annak, hogy a megfelelő ajánlat elkészíthető legyen. A közbeszerzési eljárás előkészítése során elkövetett ezen hibát kiegészítő tájékoztatással próbálják orvosolni az ajánlatkérők, mely azonban már túllépi az esetek egy részében a kiegészítő tájékoztatás kereteit.
A jelentősen módosított hiánypótlásra vonatkozó rendelkezések alapján a hiánypótlás csak a legszükségesebb körben tiltott annak érdekében, hogy az ajánlatnak a hiánypótlás során való módosításával csökkenjen az egyes ajánlatok érvénytelenségének az esélye.
A Döntőbizottság előtt a kérelmezők más ajánlattevők, döntően a nyertes ajánlattevő ajánlatának érvénytelensége miatt is terjesztenek elő jogorvoslati kérelmet. A Döntőbizottság a vizsgálata során megállapítja a nyertes ajánlat valóban szenved-e formai hiányosságban, vagy adott esetben hiányzik-e az ajánlatkérő által megkövetelt számos nyilatkozat közül valamely okirat. Ez azonban nem alapozhatja meg az ajánlat érvénytelenségét, miután biztosítani kell az ajánlattevő számára a hiánypótlást. A Döntőbizottság ezekben az esetekben nem tehet mást, megsemmisíti a támadott közbeszerzési aktust és visszaadja az ajánlatkérő részére a közbeszerzési eljárást a hiánypótlási eljárás jogszerű lefolytatására. Mindez természetesen elnyújtja a közbeszerzési eljárások eredményes, szerződéssel történő lezárásának időszakát. Ez elkerülhető lenne, amennyiben az ajánlatkérők kevesebb előírás mellett, illetve a bírálat során teljes körűen biztosított hiánypótlást követően hoznák meg a döntéseiket.
Továbbra is gyakori problémaként jelentkezik, hogy az ajánlatkérők a törvény előírásai ellenére nem közlik pontosan, melyek a benyújtott ajánlat hiányai. Az ajánlatkérők egy része csak utal a felhívás, vagy a dokumentáció előírására és csak annyit közöl, hogy a benyújtott ajánlat nem ennek megfelelő. Emiatt – különösen összetett nyilatkozatok esetében – az ajánlattevők nem tudják megállapítani, hogy az ajánlatkérő milyen hiány, hiányok pótlására hívta fel őket.
Mindezen körülmények eredményezték azt, hogy a Döntőbizottság a 2013. évben is jelentős számban, 43 esetben állapított meg jogsértést a hiánypótlás szabályainak nem megfelelő alkalmazása miatt.
A Döntőbizottság előtt a legtöbb jogvitában az ajánlatkérők közbeszerzési eljárást lezáró döntését támadja az ajánlattevői kör.
A közbeszerzési eljárások legfontosabb döntése a nyertes kiválasztása és ezen belül előzetesen a döntés a benyújtott ajánlatok érvényességéről. Az ajánlattevők egyre céltudatosabban követelik meg, hogy az ajánlatkérők valamennyi ajánlatot ugyanazon alapossággal és körültekintéssel vizsgáljanak meg a bírálat során, ne tekintsenek el valamely ajánlat érvénytelenségének a megállapításától. Ennek érvényesítése érdekében már az eljárást lezáró döntés kihirdetését követően kérik az ajánlatkérőktől az iratbetekintés biztosítását, hogy meggyőződhessenek arról, a nyertes és a többi ajánlattevő megfelelően igazolta-e az alkalmasságát, a benyújtott szakmai ajánlata megfelel-e a követelményeknek. Ezen túlmenően egyre nagyobb mértékben emelkedett a jogorvoslati kérelem benyújtását követően kérelmezett és engedélyezett iratbetekintések száma is. A kérelmezők az ajánlatok tartalmi elemeinek az ismeretében jogorvoslati kérelmükben már számos okból támadják az ajánlatkérőknek az érvénytelenség kérdésében hozott döntését. Emiatt az ilyen jellegű jogvitákban a Döntőbizottságnak, különösen több kérelmező esetén, gyakran 10 feletti kérelmi elemet kell elbírálnia.
A kérelmezők egy jelentős hányada elsődlegesen a saját részvételi jelentkezését, ajánlatát, érvénytelenné nyilvánító ajánlatkérői döntés jogszerűségét vitatja. Még a beszámolás időszakában is számos esetben előfordult, hogy az ajánlatkérők az írásbeli összegezésükben nem adtak olyan részletezettségű tájékoztatást az érvénytelenné nyilvánítás indokáról, amelyből a kérelmezők megnyugtatóan megítélhették volna, hogy jogszerűen történt-e a kizárásuk.
A kérelmezők jelentős része a nyertes, illetve az őt követő legkedvezőbb ajánlatot tevő ajánlatának érvényességét is támadja. A kérelmezők egy része azt kívánja elérni, hogy nyertesként ő kerülhessen kiválasztásra. Ugyanakkor emelkedett azon kérelmezők száma is, akiknek a célja a közbeszerzési eljárás eredménytelenségének az elérése, hogy az új közbeszerzési eljárásban ismételten indulhassanak.
A Döntőbizottság a beszámolás időszakában összesen 88 esetben állapította meg, hogy az ajánlatkérők jogsértően döntöttek az érvényesség kérdésében, azaz vagy alaptalanul zártak ki valamely ajánlattevőt a versenyből, vagy biztosították olyan ajánlattevő számára a nyerési lehetőséget, aki a törvény értelmében az eljárásban már nem vehetne részt.
A közbeszerzési törvény alapvető rendelkezése, hogy az ajánlatkérők kötelesek elvégezni az ajánlatok érvényességi vizsgálatát.
A közbeszerzési törvény taxatíve és kógensen meghatározza, hogy a benyújtott ajánlatok mely okok miatt nyilváníthatók érvénytelenné, amely jogintézmény garanciális jellegű az ajánlattevők szempontjából.
Az érvényességi vizsgálat során kell megítélnie azt ajánlatkérőknek, hogy az ajánlattevők betartották-e a közbeszerzési törvény kötelező előírásait (pl. nem esnek-e kizáró ok hatálya alá), illetve azt, hogy az ajánlatkérő előírásainak megfelelően igazolták-e az alkalmasságot, tették-e meg szakmai ajánlatukat.
Az érvénytelenség körében a jogsértések jelentős része az alkalmasságról hozott ajánlatkérői döntésre vonatkozik. A bírálat során az ajánlatkérőnek és a jogorvoslati eljárás során a Döntőbizottságnak az ajánlatba benyújtott igazolások alapján kell megítélnie, hogy az ajánlattevő megfelel-e a felhívásban támasztott alkalmassági feltételeknek. A legtöbb esetben a szakemberek szakmai gyakorlatának, annak kötelező időtartamának, illetve a referenciák műszaki tartalmának a megfelelőségét kell elbírálni.
A Döntőbizottság az elmúlt évben 43 esetben adta vissza újabb bírálat elvégzésére az ügyet az ajánlatkérőknek, melynek során hiánypótlás alkalmazásával, vagy felvilágosítás kérésével az ajánlatok érvényessé tétele biztosítható.
Nehezíti a megfelelő ajánlatok elkészítését, hogy különösen építési beruházásoknál az ajánlatkérők egymástól eltérően követelik meg mind formailag, mind tartalmilag az ajánlatok elkészítését, így az ajánlattevői körnek nagy körültekintéssel kell megvizsgálnia, hogy az adott ajánlatkérő közbeszerzési eljárásában miként készítse el az ajánlatát.
A közbeszerzési törvényt a beszámolási időszakban jelentősen módosította a jogalkotó, a verseny tisztaságának biztosítása és a megalapozott ajánlattétel érdekében újraszabályozta az aránytalanul alacsony ellenszolgáltatás vizsgálatára és megítélésére vonatkozó törvényi előírásokat.
A verseny éleződése jut kifejezésre abban, hogy az ajánlattevők egyre alacsonyabb ajánlati árakat ajánlanak meg nyertességük érdekében. A Döntőbizottság szerint is fő cél a közpénzek minél ésszerűbb felhasználása, azonban ez, bizonyos küszöbérték be nem tartása esetén már az ellenkező hatást eredményezi. Különösen szolgáltatások esetén (pl. őrzés-védelem, takarítás) adnak a vállalkozók olyan ajánlati árakat, amelyek nem csak jelentősen alacsonyabbak a piaci áraknál és a többi ajánlattevő áránál, hanem megkérdőjeleződik a jogszerű teljesítési feltételek fennállása is. Ezt is szem előtt tartva határozta meg a jogalkotó, mely esetekben kell az ajánlatkérőknek az ajánlattevőktől az aránytalanul alacsony ár vonatkozásában indokolást, illetve adatokat kérnie.
A gazdasági észszerűséggel nem egyeztethető össze az indokolás, ha az ajánlati ár nem nyújt fedezetet a munkabérre és kapcsolódó közterhekre.
A Döntőbizottság ugyanakkor azt is észlelte, hogy az ajánlatkérői kör egy része nem tesz eleget a Kbt. 69. §-ában meghatározott aránytalanul alacsony ellenszolgáltatás vizsgálati kötelezettségének. Az aránytalanul alacsony ellenszolgáltatást megajánlótól nem kér indokolást és nem győződik meg arról, hogy valóban biztosítható-e a teljesítés az ajánlatban vállalt árért. A Döntőbizottság az elmúlt évben 42 esetben állapított meg emiatt jogsértést.
Az ajánlatkérőknek az érvényes ajánlatokat a felhívásukban meghatározott bírálati szempontrendszer szerint kell elbírálniuk. Az ajánlatkérők - ellentétben az érvényesség megítélésével - a bírálati szempont szerinti értékelést alapvetően megfelelően meg tudják valósítani. Ezt tükrözi, hogy az e körben megállapított jogsértések száma a beszámolás időszakában is kis számban történt.
A közbeszerzési törvény taxatíve meghatározza azokat az eseteket, amikor ajánlatkérő jogosult, illetve köteles eredménytelenné nyilvánítani a közbeszerzési eljárását.
A beszámolás időszakában a Döntőbizottság 8 esetben állapított meg jogsértést egyes ajánlatkérők közbeszerzési eljárásuk eredménytelenné nyilvánításáról hozott döntése tekintetében.
Az elmúlt évben is a Döntőbizottság előtt jellemző maradt, hogy az ajánlattevői kör egy része nem fogadja el ajánlatkérő eljárást eredménytelenné nyilvánító döntését annak érdekében, hogy elérhesse az érdemi bírálatot, esetlegesen nyerteskénti kiválasztását.
Az ajánlatkérők számos esetben amiatt nyilvánítják eredménytelenné a közbeszerzési eljárásukat, hogy a benyújtott összes ajánlat érvénytelen. Ezekben az esetekben több ajánlattevő támadja az ajánlatkérő döntését, és a jogsértő érvénytelenné nyilvánítás mellett kérik az eredménytelenségre vonatkozó döntés megsemmisítését is.
A Döntőbizottság elnöke által hivatalból indított jogorvoslati ügyekben a Döntőbizottság 44 esetben állapított meg jogsértést (16. sz. táblázat).
Jogsértés megállapítására több eljárásfajta vonatkozásában sor került.
A beszámolás időszakában tovább emelkedett a jogsértések száma azon hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárásfajta tekintetében, amelyet arra alapítottak, hogy kizárólag egy meghatározott személy, szervezet képes műszaki, technikai sajátosságok, kizárólagos jog, illetve művészeti szempontok alapján a szerződés teljesítésére.
Az ajánlatkérők egy része már a közbeszerzési eljárása dokumentációjának feltételeit is akként alakítja ki, hogy annak alapján hivatkozhasson arra, hogy csak egy meghatározott személy képes a teljesítésre. A Döntőbizottság megítélése szerint a valós beszerzési igényhez viszonyítottan kell megítélni, valóban nem képes-e más szervezet a teljesítésre. Emiatt több esetben megállapításra kerül egyben az is, hogy ajánlatkérők a műszaki leírásukat határozták meg jogsértően.
Változatlanul problematikus, hogy a konkrét beszerzés vonatkozásában elfogadható-e az egyébként fennálló, általában szoftverfejlesztésre vonatkozó kizárólagos jog. Az ajánlatkérők arra törekednek - amennyiben már van valamilyen mértékben kiépített rendszerük, függetlenül annak akár jelentős átalakításától, eltérő területekre történő kiterjesztéséről – hogy ragaszkodjanak az alapszoftver kifejlesztőjéhez. Különös körültekintéssel kell megítélni a műszaki, technikai sajátosságok kérdését is, mivel már számos területen biztosítható a kompatibilis együttműködés, az egyenértékű megoldások alkalmazása.
A Döntőbizottság a beszámolás időszakában 3 esetben állapította meg ezen eljárásfajta jogsértő választását.
A közbeszerzési törvény szabályozása főszabályként a beszerzési igények kielégítésére új közbeszerzési eljárások lefolytatását követeli meg. Taxatíve meghatározott feltételek megléte esetén teszi azt lehetővé, hogy a korábban megkötött eljárást lezáró szerződés után kiegészítő építési beruházásra, illetve szolgáltatásra hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárást folytassanak le az ajánlatkérők. Ebben az esetben ugyanis már csak egy ajánlattevő, a korábbi nyertes ajánlattevő kerül felhívásra, ajánlattételre.
A beszámolás időszakában a Döntőbizottság 30 esetben állapította meg ezen eljárásfajta jogsértő alkalmazását. Ezekre általában amiatt került sor, hogy ajánlatkérők a teljesítés időszakában, és azon belül is általában annak végső szakaszában új beszerzési igényekkel bővítik a megvalósítandó feladatok körét. A jogsértések megállapításától a Döntőbizottság nem tekinthet el, mivel az azt eredményezné, hogy nyilvános verseny kizárásával kaphatnának további megbízásokat a nyertes ajánlattevők.
A beszámolási időszakban – az előző évihez képest nagyobb nagyságrendben – 5 esetben állapított meg amiatt jogsértést a Döntőbizottság, hogy ajánlatkérők a törvényi feltételek hiányában alkalmazták a rendkívüli sürgősségre alapított hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárást.
Kedvezően hatott ezen eljárásfajta jogszerű alkalmazására az a körülmény, hogy lehetősége van az ajánlatkérőknek gyorsított eljárás választására, valamint az ajánlattételi határidők rövidítésére.
A Döntőbizottság megítélése szerint fontos szempont, hogy a támogatások odaítéléséről döntő szervezetek az eljárásuk során olyan időpontokat határozzanak meg a pályázók felé feltételként, amelyek mellett a közbeszerzési törvényben meghatározott közbeszerzési eljárási határidők betarthatóak legyenek. Továbbra is megfigyelhető az ajánlattevők hivatkozása a határidők betarthatatlanságára.
A szerződés érvénytelenségét eredményezi ha az ajánlatkérők jogsértően folytattak le hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárást. Erre tekintettel kiemelten fontos, hogy az ajánlatkérői kör körültekintően végezze a közbeszerzési eljárásai előkészítését, hogy ezen súlyos jogkövetkezmény elkerülhető legyen.
2.2 Jogorvoslati kérelmek, kezdeményezések érdemi vizsgálat nélküli elutasítása, illetve az eljárás érdemi vizsgálat nélkül történő megszüntetése
A Kbt. szabályozása nem biztosít általános megtámadhatósági lehetőséget a közbeszerzés szereplői számára a közbeszerzési eljárások ellen. A közbeszerzési eljárásokat a törvényben meghatározott hivatalbóli kezdeményezői kör, továbbá a törvényben meghatározott feltételeknek megfelelő kérelmezői kör jogosult megtámadni.
A jogalkotó jogvesztő határidőket állapított meg a jogorvoslati kérelmek, illetve a hivatalbóli kezdeményezések benyújtására. A jogvesztő határidő letelte után benyújtott kérelmeket a Döntőbizottságnak kötelező elutasítani érdemi vizsgálat nélkül, amennyiben ez később vált megállapíthatóvá, a jogorvoslati eljárást köteles megszüntetni.
További törvényi követelmény, hogy a kérelmezők csak jogos érdekük sérelme esetén válnak jogosulttá valamely közbeszerzési eljárás megtámadására.
A Kbt. emellett további eljárásjogi feltételeket is támaszt ahhoz, hogy a Döntőbizottság érdemi vizsgálatot folytathasson le, meghatározza a benyújtandó kérelmekkel, kezdeményezésekkel szemben támasztott tartalmi követelményeket, melyeket tételesen ismertetnek a Kbt. rendelkezései.
A Döntőbizottságnak a jogorvoslati kérelmek, hivatalbóli kezdeményezések benyújtásakor, illetőleg azt követően az egész eljárása során végig vizsgálnia kell, fennállnak-e a feltételei a jogorvoslati kérelem, illetve a hivatalbóli kezdeményezés érdemi elbírálásának.
A 20/b. számú táblázat mutatja be, hogy a Döntőbizottság a törvényi rendelkezésekre tekintettel a beszámolás időszakában 141 esetben utasította el érdemi vizsgálat nélkül a jogorvoslati kérelmeket és 128 esetben szüntette meg a jogorvoslati eljárást. Ez azt jelenti, hogy a Döntőbizottsághoz benyújtott jogorvoslati ügyek közül 269 esetben a törvényben meghatározott akadályok fennállása miatt nem került sor érdemi vizsgálatra. Az előző évekhez hasonlóan továbbra is változatlanul magas arányban, 47 %-ban állt fenn a törvényben meghatározott okból eljárásjogi akadálya a Döntőbizottsághoz benyújtott jogorvoslati kérelem, hivatalbóli kezdeményezés érdemi vizsgálatának.
A hiánypótlás nem teljesítése miatti elutasítás az érdemi vizsgálat nélküli elutasítások legnagyobb arányát (128 db, 90 %) teszi ki. Az összes jogorvoslati ügyhöz képest ez 22 %-os arányt jelent.
A Döntőbizottság csak abban az esetben jogosult megindítani a jogorvoslati eljárást, ha a kérelem, illetve a kezdeményezés a törvényi előírásoknak megfelel. Amennyiben a Döntőbizottság ehhez képest hiányt állapít meg, a törvényben meghatározott 8 napos hiánypótlási határidővel, elutasítás terhe mellett köteles felhívni a jogorvoslati kezdeményezés benyújtóját, a kérelmezőt a hiány pótlására. Ha a jogorvoslati eljárás kezdeményezője ennek nem tesz eleget, a Döntőbizottság nem mérlegelhet, hanem köteles elutasítani a jogorvoslati kérelmet, illetve kezdeményezést érdemi vizsgálat nélkül.
Jellemző maradt, miszerint a kérelmezők egy része az igazgatási szolgáltatási díj megfizetése nélkül nyújtja be a jogorvoslati kérelmét és azt a hiánypótlási felhívás ellenére sem pótolja, illetve nem a törvényben előírt mértékű díjat fizeti meg és a különbözeti összeg ismeretében már nem teljesíti a hiánypótlási felhívásban foglaltakat. Ez az elutasítási ok kizárólag a kérelmezői kört érinti, a hivatalbóli kezdeményezők nem fizetnek igazgatási szolgáltatási díjat.
Hasonlóan magas arányt képviselnek azok az ügyek, amelyekben megállapítja a Döntőbizottság, hogy a kérelmezők, illetve a kezdeményezők a törvényben meghatározott jogvesztő határidő után, azaz elkésetten nyújtják be a kérelmüket, kezdeményezésüket. Miután a törvény a határidők jogvesztő jellegét deklarálja, a Döntőbizottság köteles elutasítani az elkésetten előterjesztett jogorvoslati kezdeményezéseket. A 2013. évben 51 esetben állapított meg a Döntőbizottság elkésettséget, mely az érdemi vizsgálat nélküli elutasításokon, illetve megszüntetéseken belül 19 %-os arányt eredményez, ezen mutató az összes jogorvoslati ügy 9 %-a.
Az ügyfélképesség hiánya miatt a Döntőbizottság összesen 12 esetben állapította meg az érdemi vizsgálat akadályát.
Az ügyfélképesség kérdésében a Döntőbizottság általában csak alapos vizsgálat alapján tudja megítélni a kérelmezőként fellépő szervezetnek a törvényben megkövetelt közvetlen jogos érdeksérelme fennálltát. Ez eredményezi, hogy 11 esetben csak az eljárás megindítását követően került sor a jogorvoslati eljárás megszüntetésére.
E jogsértések mögött rendszerint az áll, hogy nem az a fél támadja az ajánlatkérő jogsértő magatartását, akire az közvetlenül vonatkozik, akinek a jogi helyzetét érinti, hanem olyan harmadik személyek, akik vagy nem vesznek részt az adott közbeszerzési eljárásban, vagy az érintett fél „helyett, de érdekében” lépnek fel. Ez a magatartás azonban nem elfogadható, a törvény azt követeli meg, hogy a sérelmet szenvedett fél maga érvényesítse az igényét.
Egyre alacsonyabb számot képvisel a hatáskör hiánya miatti eljárásjogi akadály. A Döntőbizottság 2013-ban 1 eljárásban állapította meg hatásköre hiányát.
Erre jellemzően akkor kerül sor, amikor az ügyfelek (és szerződő felek egyben) a szerződés teljesítése során felmerült jogvitájukat kívánják a Döntőbizottsággal elbíráltatni. A Döntőbizottság hatáskörét a közbeszerzési törvény a szerződés módosításával, teljesítésével kapcsolatban csak szűk körben állapította meg, egyéb esetben az általános hatáskörű bíróság jogosult eljárni a jogvitában.
Az elmúlt évben 29 esetben vonták vissza a kérelmezők a jogorvoslati kérelmüket, mely az összes jogorvoslati ügy 5 %-át jelenti.
A jogorvoslati kérelmek visszavonására jelentős számban amiatt kerül sor, mert ajánlatkérők visszavonják, vagy döntően a jogorvoslati kérelemben foglaltaknak megfelelően módosítják az ajánlati felhívásukat, dokumentációjukat, döntésüket.
Megemelkedett azon esetek száma, amikor az ajánlatkérők a jogorvoslati eljárás megindítását követően, de még az ajánlattételi határidőben visszavonják a megtámadott eljárást indító hirdetményüket. 2013-ban az ajánlatkérők 22 esetben vonták vissza a támadott felhívásukat.
- A bírósági felülvizsgálat tapasztalatai
A Döntőbizottság jogorvoslati eljárást lezáró döntései ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye, a törvény kizárólag bírósági felülvizsgálatot tesz lehetővé.
A Döntőbizottság döntéseinek felülvizsgálatára a közbeszerzési törvény és a polgári perrendtartásról szóló törvény kétfajta eljárási rendet határoz meg. A Döntőbizottság érdemi határozatainak felülvizsgálata közigazgatási perben valósul meg, míg a végzések megtámadását nemperes eljárásban bírálja el a bíróság.
Az érdemi döntések bírósági felülvizsgálatát több fokon biztosította a jogalkotó.
2011. március 1. napjától a jogalkotó jelentősen megváltoztatta a közigazgatási perekben eljáró bíróságokra vonatkozó illetékességi szabályokat, míg 2013. január 1. napjától a bírósági szervezetrendszert és a hatásköri szabályokat is. E változások érintették a közbeszerzési jogorvoslati ügyekben hozott határozatok bírósági felülvizsgálatát is, így a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság csak akkor rendelkezik kizárólagos illetékességgel, amennyiben az ajánlatkérő központi költségvetési szerv. Egyebekben a Döntőbizottság jogorvoslati ügyben hozott döntésének a felülvizsgálatára a felperes székhelye (lakóhelye) szerinti fővárosi/megyei közigazgatási és munkaügyi bíróság rendelkezik illetékességgel.
Az első fokú közigazgatási és munkaügyi bíróságok által meghozott ítéletek fellebbezése esetén a fővárosi/megyei törvényszékek rendelkeznek illetékességgel.
Rendkívüli jogorvoslati lehetőségként a jogerős ítéletek felülvizsgálata kérhető a Kúriától.
A Döntőbizottság végzésének felülvizsgálatára csak egy fokú jogorvoslati lehetőség áll az ügyfelek rendelkezésére. A bíróság nemperes eljárásban véglegesen dönt a Döntőbizottság végzéseinek a jogszerűségéről.
A törvény rendelkezései a bírósági felülvizsgálat vonatkozásában soronkívüliséget, gyors eljárás lefolytatási kötelezettséget írnak elő a bíróságok számára.
A 2013. évben a Döntőbizottság által meghozott döntések 17,3 %-át támadták meg bíróság előtt (21. sz. táblázat). Megállapítható, hogy 2002-től kezdődően szinte állandósult a Döntőbizottság döntéseinek megtámadási aránya 16-23 % között, ehhez képest a Döntőbizottság eddigi működése során a döntések bírósági felülvizsgálatának aránya 2013. évben igen pozitívan változott.
A 22. sz. táblázat mutatja azt be, hogy miként oszlik meg a megtámadások aránya a jogsértést megállapító határozatok, illetve az elutasításra és megszüntetésre vonatkozó döntések között. Megállapítható, hogy a jogsértést kimondó határozatokat háromszor magasabb arányban támadják meg. A benyújtott jogorvoslatokból levonható az a következtetés, hogy bírság kiszabása esetén az ügyfelek különösen magas arányban élnek a jogorvoslati lehetőségükkel.
A megszüntetésre, elutasításra vonatkozó döntések megtámadási aránya az utóbbi években csökkent, 2013. évben 10,9 % volt.
Az összesen benyújtott 99 bírósági felülvizsgálatból a beszámoló elkészítéséig csak 54 esetben fejeződött be jogerősen a bírósági eljárás az ügyek 54,5 %-ának lezárása történt meg. Ezek közül 52 esetben első fokon emelkedett jogerőre a fővárosi/megyei közigazgatási és munkaügyi bíróság határozata, míg 2 esetben az illetékes törvényszék döntésével fejeződött be a felülvizsgálat. Továbbra is folyamatban van 45 eljárás a bíróságok előtt és döntő részben, 34 ügyben még csak első fokon történik a felülvizsgálat (23. sz. táblázat).
Az eddig jogerősen befejezett ügyek alapján megállapítható, hogy a bíróságok 73 %-ban jogerősen elutasították a Döntőbizottság döntésének megtámadására irányuló felülvizsgálati kérelmeket.
A Döntőbizottság a beszámolójában részletesen bemutatta az általa végzett jogorvoslati tevékenységet.
A Döntőbizottság munkájának eredményeként a 2013-ban előtte kezdeményezett 572 jogorvoslati ügy 82,7 %-a, 473 ügy, a Döntőbizottság előtt véglegesen és jogerősen befejeződött. Az ügyfelek ezeket a döntéseket tudomásul vették, nem kérték azok felülvizsgálatát a bíróságtól. A Döntőbizottság határozatai nyilvánosan közzétételre kerülnek és a közbeszerzési piac szereplői tevékenységük során azokat figyelembe veszik. A joggyakorlat alakulására a közzétett döntőbizottsági döntések hatással vannak.
A bírósági felülvizsgálatok alapján megállapítható magas arányú a Döntőbizottság tevékenységének az eredményessége, miután a bíróságok mindössze 21 %-os arányban változtatják meg a Döntőbizottság érdemi döntését vagy kötelezik új eljárás lefolytatására. A többi esetben a bíróságok elutasítják a Döntőbizottság döntései ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmeket.
A bírósági felülvizsgálattal érintett - az összes jogorvoslati ügy 17,3 %-át képező - ügyek 73 %-ában a bíróságok egyetértenek a Döntőbizottság döntéseivel. Az ügyek 6 %-ában a bíróságok megszüntető döntést hoztak.
Összefoglalva:
A Döntőbizottság a 2013. évben az ügyek súlyához és összetettségéhez képest a rendkívül rövid, átlagosan 28 napos ügyintézési határidő mellett is hatékonyan működött, az ügyek 98 %-ában az ügyfelek, illetőleg a bíróságok által is elfogadottan jogszerű döntést hozott.
- Kollégium működése
A 2012. január 1. napjával hatályba lépett Kbt. új jogintézményt vezetett be az ún. elvi döntés intézményét, melynek elsődleges célja, hogy minimálisra csökkentse a Kbt. egyes szabályainak a Döntőbizottság eljárása során történő sokfelé ágazó értelmezési lehetőségeit, kiszámíthatóbbá tegye a jogorvoslati eljárást, a jogértelmezések honlapon történő közzétételével pedig gondoskodik a nyilvánosság állandó, napra kész tájékoztatásáról, átláthatóbbá téve ezzel a jogorvoslati eljárás egészét.
A Döntőbizottságon belül a jogorvoslati gyakorlat egységességének biztosítása érdekében a közbeszerzési biztosokat magában foglaló összkollégium működik. A kollégium az egységes jogorvoslati gyakorlat biztosítása érdekében elemzi a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlatát, és véleményt nyilvánít a vitás jogalkalmazási kérdésekben.
Ha a Közbeszerzési Döntőbizottság valamely eljáró tanácsa elvi kérdésben döntött, köteles a döntését Közbeszerzési Döntőbizottság elnökének bemutatni. A Közbeszerzési Döntőbizottság elnöke az elvi kérdésben hozott döntést az összkollégium elé terjeszti. Amennyiben az összkollégium megállapítja, hogy a döntés vagy annak valamely része elvi jelentőségű, a döntésről, vagy annak adott részéről a honlapján iránymutatást tesz közzé.
Amennyiben a Közbeszerzési Döntőbizottság valamely eljáró tanácsa jogkérdésben el kíván térni az iránymutatásban foglaltaktól, erről köteles a Közbeszerzési Döntőbizottság elnökét tájékoztatni.
A Közbeszerzési Döntőbizottság elnöke a tervezett döntést az összkollégium elé terjeszti, és kikéri az összkollégium véleményét.
A Döntőbizottság a 2013. évben 6 ülést tartott, nem tett közzé iránymutatást, de rendszeres kollégiumi ülésein kialakítja az aktuális kérdésben követendő döntőbizottsági joggyakorlatot.