A 2015. november 1-től hatályos 2015. évi CXLIII. törvényben (a továbbiakban: Kbt.) a korábbi joggyakorlathoz képest lényeges változás következA 2015. november 1-től hatályos 2015. évi CXLIII. törvényben (a továbbiakban: Kbt.) a korábbi joggyakorlathoz képest lényeges változás következett be az értékelési szempontrendszer tekintetében.
A jogszabályi változások eredményeként az értékelési szempontrendszer kialakításában bekövetkezett módosítások helyes és hatékony alkalmazásának elősegítése érdekében a Közbeszerzési Hatóság a Kbt. 76. § (9) bekezdése d) pontja szerinti módszerekről és az ajánlatok elbírálásáról a Kbt. 76. § (12) bekezdése alapján az alábbi útmutatót bocsátja ki.
I. Az útmutató kiadásának célja
A korábbi irányelvi szabályozáshoz képest az értékelési szempontrendszer meghatározása tekintetében az uniós szabályozásban újítás figyelhető meg, melynek célja a közbeszerzés hatékonyabb felhasználása a közös társadalmi célok támogatása érdekében.
A 2014/24/EU irányelv (89) preambulumbekezdése szerint az odaítélési szempontok fogalma ezen irányelv központi elemét képezi. Ezért a rá vonatkozó rendelkezéseket a lehető legegyszerűbb és legésszerűbb módon kell megfogalmazni. Ez a „gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat” kifejezés fő koncepcióként való használatával érhető el, hiszen végső soron minden nyertes ajánlatot aszerint kell kiválasztani, hogy az egyes ajánlatkérő szervek a felkínáltak közül mit tekintenek a gazdasági szempontból, összességében legmegfelelőbb megoldásnak. A 2004/17/EK és a 2004/18/EK irányelvből „gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat” néven ismert odaítélési szemponttal való összetévesztését elkerülendő, e fogalom megnevezésére más kifejezést, a „legjobb ár-minőség arány”-t célszerű alkalmazni. Következésképpen ezt az említett irányelvekkel kapcsolatos, vonatkozó ítélkezési gyakorlattal összhangban kell értelmezni, kivéve, ha ezen irányelv ettől egyértelműen jelentősen eltérő megoldást tartalmaz.
Az Irányelv (90) preambulumbekezdése alapján az ajánlatkérőknek a szerződéseket olyan objektív szempontok alapján kell odaítélniük, amelyek biztosítják az átláthatóság, a megkülönböztetésmentesség és az egyenlő bánásmód elvének a betartását ezzel garantálva az ajánlatok értékének egymással való objektív összehasonlítását annak meghatározása céljából, hogy – a valódi verseny feltételei mellett – melyik a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat.
Az Irányelv ezen pontjában a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat tekintetében rögzítésre került az is, hogy azt a legjobb ár-minőség arány szempontja alapján kell kiválasztani, amely szempontnak legalább egy ár- vagy költségelemet tartalmaznia kell azzal, hogy a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat ezen értékelése akár elvégezhető kizárólag az ár- vagy a költséghatékonyság alapján is.
Ajánlatkérőknek emellett lehetőségük van arra, hogy a műszaki leírások vagy szerződésteljesítési feltételek alkalmazásával szabadon határozhatnak meg megfelelő minőségi standardokat. Annak elősegítése érdekében, hogy a közbeszerzés során fokozottan előtérbe kerüljön a minőség, a tagállamok számára engedélyezni kell, hogy – amennyiben ezt megfelelőnek tartják – a „gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat” kiválasztása céljából megtiltsák vagy korlátozzák a kizárólag az ár vagy a költség értékelésén alapuló elbírálást. [1]
A Kbt. 76. § (2) bekezdése alapján az ajánlatkérők az alábbi három értékelési szempont közül választhatnak:
- a legalacsonyabb ár
- a legalacsonyabb költség, amelyet az ajánlatkérő által meghatározott költséghatékonysági módszer alkalmazásával kell kiszámítani
- a legjobb ár-érték arányt megjelenítő olyan - különösen minőségi, környezetvédelmi, szociális - szempontok, amelyek között az ár vagy költség is szerepel.
Az Irányelv (92) preambulumbekezdésének második bekezdése alapján „A választott odaítélési szempontok nem ruházhatnak korlátlan választási szabadságot az ajánlatkérő szervre, továbbá biztosítaniuk kell a tényleges és tisztességes verseny lehetőségét, és olyan szabályoknak kell hozzájuk tartozniuk, amelyek lehetővé teszik az ajánlattevők által benyújtott információk hatékony ellenőrzését”.
Az Irányelv 67. cikk (4) bekezdése megismétli a preambulumban az értékelési szempontok hatékony ellenőrzésének szükségességére vonatkozóan megfogalmazottakat, továbbá rögzíti, hogy „Kétség esetén az ajánlatkérő szervnek érdemben meg kell győződnie az ajánlattevő által benyújtott információk és bizonyítékok helytállóságáról”.
A fentiekre - illetőleg a Kbt. vonatkozó rendelkezéseire, különös tekintettel a 76. § (6) bekezdés b) pontjában, valamint 76. § (13) bekezdésében rögzítettekre - figyelemmel az ajánlatkérőknek a közbeszerzési dokumentumokban ki kell alakítaniuk az értékelési szempontok hatékony ellenőrzését lehetővé tevő feltételrendszert/intézkedéseket (mind az eljárás bírálati (adott esetben értékelési) szakaszára, mind az eljárás eredményeként megkötésre kerülő szerződés teljesítési szakaszára vonatkozóan) . A közbeszerzési dokumentumoknak tehát részét kell képeznie annak is, hogy az értékelési szempont keretében az ajánlattevő által tett vállalás betartását milyen módszerrel és időközönként (az adott beszerzés sajátosságaira tekintettel) fogja ajánlatkérő ellenőrizni a szerződés teljesítése során, mely ellenőrzésnek alkalmasnak kell lennie arra, hogy lehetővé tegye az ajánlattevők általi vállalások hatékony ellenőrzését.
Amennyiben ezek az (ellenőrzést biztosító) intézkedések hiányoznak, vagy nem egyértelműek és túl általánosak, az kockáztatja a közbeszerzési eljárás átláthatóságát és tárgyilagosságát.
Az értékelési szempontok ellenőrzésével összefüggésben az Európai Unió Bíróságának C-448/01. sz. ügyben hozott ítélete a mérvadó, amelyben rögzítésre került, hogy „amennyiben egy ajánlatkérő szerv olyan odaítélési szempontot határoz meg, amely tekintetében nem szándékozik, továbbá nem is képes ellenőrizni az ajánlattevők által szolgáltatott információk pontosságát, sérti az egyenlő bánásmód elvét, mivel az ilyen jellegű szempontok nem biztosítják a pályázati eljárás átláthatóságát és tárgyilagosságát. Ezért az ajánlattevők által szolgáltatott információk hatékony ellenőrzését lehetővé nem tevő követelményeket támasztó odaítélési szempontok ellentétesek a közösségi közbeszerzési jog elveivel.”
Kiemelendő, hogy a közbeszerzési dokumentumokban (szerződésben) arra vonatkozó előírást is szükséges szerepeltetni, hogy milyen jogi következményekkel (szankciókkal) jár, ha ajánlattevő a szerződés teljesítése során nem tesz eleget az értékelési szempontra tett vállalásának, mely jogkövetkezmény nem lehet csupán névleges vagy elhanyagolható, azaz kellő súlyú joghátrányt kell biztosítania.
II. Legalacsonyabb árra vonatkozó előírások
C-247/02. számú Sintesi-ügyben kimondta az Európai Unió Bírósága, hogy a tagállamok a nemzeti szabályokat nem alakíthatják úgy, hogy a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szempontjának használatát kötelező jelleggel írják elő az ajánlatkérők számára.
A legalacsonyabb árat, mint értékelési szempontot árubeszerzés és szolgáltatás megrendelés tárgyú közbeszerzési eljárásoknál és akkor is csak abban az esetben választhatják az ajánlatkérők, ha az igényeiknek valamely konkrétan meghatározott minőségi és műszaki követelményeknek megfelelő áru vagy szolgáltatás felel meg, és a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat kiválasztását további minőségi jellemzők nem, csak a legalacsonyabb ár értékelése szolgálja. [2] Ez a szabály jelenik meg a Kbt. 76. § (5) bekezdésben.
A korábbi szabályozáshoz képest tehát szűkült az ajánlatkérők legalacsonyabb ár értékelési szempontként való alkalmazásának lehetősége. Ennek oka pedig abban keresendő, hogy a jogalkotó a minőségi kiválasztás elsődlegességére kívánta helyezni a hangsúlyt.
Egyebekben a Kbt. nem teszi lehetővé a legalacsonyabb ár, mint egyedüli értékelési szempont alkalmazását sem a tervezési, sem a mérnöki, sem az építészeti szolgáltatások esetében, sem pedig az építési beruházások esetében.
Az építési beruházások, valamint az építési beruházásokhoz kapcsolódó tervezői és mérnöki szolgáltatások közbeszerzésének részletes szabályairól szóló 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) előírásai szerint ezekben az esetekben az ajánlatkérőnek a tervező és a mérnök kiválasztása során szakmai ajánlatot kell bekérnie, melyet a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempontok vagy a legalacsonyabb költség értékelésére alkalmas részszempontok alapján kell vizsgálnia.
Tervező és mérnök kiválasztása esetén a Korm. rendelet 9. § (3) bekezdése rögzíti, hogy a legjobb ár-érték arány, valamint a minőség alapú kiválasztás szempontjának érvényre juttatása érdekében az ajánlati ár az értékelés során nem vehető nagyobb mértékben figyelembe, mint a többi értékelési szempont együttesen, míg a Korm. rendelet 24. § (3) bekezdésében – 2017. június 1-jei hatállyal – előírásra került, hogy – az akár kivitelezésre, akár kivitelezésre és tervezésre együttesen irányuló – építési beruházás esetén az említett célok érdekében az ajánlati ár az értékelés során legfeljebb 70%-os arányban vehető figyelembe, kivéve nukleáris létesítményekre vonatkozó építési beruházások esetén, mely eljárások során ez az arány magasabb is lehet.
III. Legalacsonyabb költségre vonatkozó iránymutatások
A legalacsonyabb költség alkalmazása során ajánlatkérő egy általa meghatározott költséghatékonysági módszerrel fogja kiválasztani a gazdaságilag legelőnyösebbnek tekinthető ajánlatot. A Kbt. külön kiemeli ezen módszerek közül az életciklus költség kiszámításának lehetőségét.
Az életciklusköltség definíciójának meghatározásakor az Irányelv 96. preambulumbekezdéséből érdemes kiindulni, ez alapján pedig az építési beruházások, az áruk vagy szolgáltatások életciklusa során felmerülő összes költség tekinthető költségnek. A Közbeszerzési Hatóság a Kbt. 78. § (4) bekezdés alapján a közbeszerzési eljárások során alkalmazható életciklusköltség-számítási módszerek alkalmazásáról szóló útmutatóval kívánja a jogalkalmazók munkáját e körben segíteni (az útmutató a Közbeszerzési Értesítő 2017. évi 35. számában, 2017. március 10. napján jelent meg, illetve elérhető a Közbeszerzési Hatóság honlapján a Tevékenységek/Jogalkalmazók támogatása/Útmutatók menüpontban).
A Kbt. 76. § (2) bekezdése alapján a legalacsonyabb költség szabadon választható értékelési szempont azzal, hogy alapesetben a Kbt. 76. § (5) bekezdésében foglaltakra figyelemmel első sorban ajánlatkérő a legalacsonyabb költség vagy a legjobb ár- érték arány szempontjának alkalmazására köteles.
A Korm. rendelet alapján a tervezői és mérnöki szolgáltatások esetén ajánlatkérőnek kötelező a legjobb ár-érték vagy a legalacsonyabb költség értékelési módszere alapján kiválasztani a nyertes ajánlatot a beérkezett ajánlatok közül.
Az építési beruházások esetében azonban megköveteli a Korm. rendelet 24. § (1) bekezdése, hogy ajánlatkérő szakmai ajánlat benyújtását írja elő, amelynek vizsgálatát a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempont és a megvalósítandó építmény vagy elvégzendő építési tevékenység - ideértve a Kbt. 1. mellékletében meghatározott tevékenységeket is - minőségének értékelésére alkalmas részszempontok szerint végezze el. Tekintettel arra, hogy a Kbt. 76. § (11) bekezdés kifejezetten hivatkozik az építési beruházásra, illetve a Korm. rendelet 24. § (1) bekezdés a legalacsonyabb ár egyedüli értékelési szempontként történő alkalmazását zárja ki, építési beruházás megvalósítására irányuló közbeszerzési eljárásban a nyertes ajánlattevő – 322/2015. Korm. rendelet szerinti minőség alapú – kiválasztására önmagában a Kbt. megfogalmazása alapján a legalacsonyabb költség szempontja egyedüli értékelési szempontként is alkalmazható, ugyanakkor a 322/2015. Korm. rendelet 24. § (1) bekezdésének kifejezett előírására tekintettel [mely szerint a szakmai ajánlatot a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempont alkalmazásával kell értékelni] javasoljuk a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempontrendszer alkalmazását.
IV. A legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontokra vonatkozó szabályok
A Kbt. külön nevesíti, hogy mely eljárástípusoknál kell kötelezően alkalmaznia az ajánlatkérőknek a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontot, ezek pedig a következők:
a Kbt. 90. § (6) bekezdése alapján a versenypárbeszéd,
a Kbt. 96. § (4) bekezdése alapján az innovációs partnerség és
a Kbt. 100. § (3) bekezdése alapján a 98. § (5) bekezdés szerinti hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás esetében.
Amennyiben ajánlatkérő a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontot kívánja alkalmazni, úgy az értékelési szempontról, illetve a hozzá kapcsolódó alszempontokról az eljárást megindító felhívásban részletesen rendelkeznie kell.
A legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontok esetében a Kbt. bár nem ad taxatív felsorolást, ugyanakkor előír néhány szempontot példálózó jelleggel, melyek az alábbiak:
- minőség, műszaki érték, esztétikai és funkcionális tulajdonságok, valamennyi felhasználó számára való hozzáférhetőség, hátrányos helyzetű munkavállalók alkalmazása és egyéb szociális, környezetvédelmi és innovatív tulajdonságok, forgalmazási feltételek, vevőszolgálat és műszaki segítségnyújtás, pótalkatrészek biztosítása, készletbiztonság, a teljesítés időpontja, időszaka;
- a szerződés teljesítésében részt vevő személyi állomány szervezettsége, képzettsége és tapasztalata, ha a személyzet minősége jelentős hatással lehet a szerződés teljesítésének színvonalára. [3]
A Kbt. 76. § (4) bekezdés alapján a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempontrendszer alkalmazható úgy is, hogy az abban szereplő ár vagy költség elemet az ajánlatkérő egy rögzített értéken megadja, és az ajánlattevők az egyéb értékelési szempontok tekintetében versenyeznek egymással.
Az értékelési szempontrendszer kialakítása során az alábbi rendelkezések tartalmaznak iránymutatást az ajánlatkérők számára.
Elöljáróban megjegyzendő, hogy ajánlatkérőknek olyan értékelési szempontrendszert kell kidolgozniuk, mely objektív szempontokon alapul, kerüli a szubjektív tényezőket, melyeknél nem kikövetkeztethető, nem nyomon követhető az ajánlatkérői pontozás. Ennek feltétele, hogy ajánlatkérő egyértelműen előre meghatározza, hogy mely kritériumok kerülnek értékelésre, valamint az is, hogy azok mely értéke, tartalma, többlet-tartalma eredményez kedvezőbb értékelést, ezáltal több pontot vagy jobb helyezést a rangsorban. Mindemellett fontos, hogy ajánlatkérők figyelembe vegyék azt is, hogy melyek azok a tényezők, amelyek egyébként érvényességi feltételként kellene, hogy szerepeljenek (pl. jogszabályoknak, tanúsítványnak, szabványnak való megfelelés) az ajánlatok esetében, illetve melyek azok a feltételek, amik az érvényességi feltételekhez képest többlettel bírnak és a szakmai ajánlatban kell, hogy értékelésre kerüljenek.
Hangsúlyozandó a környezetvédelmi szempontok érvényesítésének fontossága az értékelési részszempontok között, e körben az Európai Bizottság vonatkozó segédanyagai [különös tekintettel az Európai Bizottság „Zöld közbeszerzés! A környezettudatos közbeszerzés kézikönyve” című kiadványa, mely a Közbeszerzési Hatóság honlapján is elérhető a Közbeszerzés A-Z/Európai jogi háttér/Közlemények és könyvek/Zöld közbeszerzés menüpont alatt (http://www.kozbeszerzes.hu/data/filer_public/b9/a4/b9a4b338-be7d-4cf0-a7de-bea310b14864/zold_kozbeszerzes_handbook_hu.pdf), illetve egyéb segédanyagok, melyek szintén megtalálhatóak az említett menüpont alatt]. Emellett a Miniszterelnökség is készített egy útmutatót a Kbt. 76. § (2) bekezdés c) pontja szerinti környezetvédelmi, szociális szempontok alkalmazásához, mely szintén elérhető a Közbeszerzési Hatóság honlapján a Tevékenységek/Jogalkalmazók támogatása/Miniszterelnökségi útmutatók menüpontban (http://www.kozbeszerzes.hu/cikkek/miniszterelnoksegi-utmutatok).
A fentieken túl, a fenntarthatósági szempontok fontosságának hangsúlyozása, illetve a rendelkezésre álló információk minél szélesebb körben történő elterjesztése érdekében a Hatóság elindította fenntarthatósági microsite-ját. Az oldalon a zöld, a szociális és az innovatív közbeszerzések témában összegyűjtésre kerültek a fenntartható köszbeszerzést segítő legújabb magyar és külföldi kiadványok, útmutatók, valamint a témával foglalkozó hasznos honlapok listája. A honlap elérhetősége: http://fenntarthato.kozbeszerzes.hu/
Tervező és mérnök kiválasztása
A Korm. rendelet 9. § (2) bekezdése alapján szakmai minőség értékelésére alkalmas részszempontnak minősül minden olyan értékelési részszempont, amely alkalmas arra, hogy az építészeti-műszaki tervezés vagy mérnöki feladat ellátásának szakmai színvonalát javítsa [tervezési szolgáltatás esetén a 6. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározottakhoz képest].
Az ajánlatkérő értékelési résszempontként veheti figyelembe különösen:
- a szerződés teljesítésében részt vevő személyi állomány szakmai szervezettségének mértékét (például a teljesítésbe bevont szakemberek átlagos létszáma, vezető mérnökök létszáma, feladatkiosztás rendje, munkaszervezés, belső ellenőr, külső ellenőr alkalmazása);
- a szerződés teljesítésében részt vevő személyi állományának képzettségét és tapasztalatát;
- a munkavégzés értékelésére vonatkozó részszempontokat, ezen belül
- a tervezési vagy mérnöki szolgáltatás teljesítésére vonatkozó módszer bemutatását,
- a tervezési vagy mérnöki szolgáltatás nyújtásához kapcsolódó környezetvédelmi, fenntarthatósági megoldásokat,
- a tervezési szolgáltatás eredményeként megvalósuló projekt költségelemzésének módszertanát.
A legjobb ár-érték arány, valamint a minőség alapú kiválasztás szempontjának érvényre juttatása érdekében az ajánlati ár az értékelés során nem vehető nagyobb mértékben figyelembe, mint a többi értékelési szempont együttesen. [4]
Abban az esetben, ha több ár alapú szempontot kíván értékelni az ajánlatkérő, úgy azok összessége lesz az irányadó a fenti szabály alkalmazása során.
Építési beruházás
Építési beruházás tárgyú közbeszerzési eljárásban hasonlóképpen kell eljárnia ajánlatkérőnek az értékelési szempontrendszer meghatározása során azzal a különbséggel, hogy a megvalósítandó építmény vagy elvégzendő építési tevékenység értékelése során az alábbi részszempontokat írhatja elő azzal, hogy a felsorolás példálózó jellegű:
- az ajánlott építőanyagok minősége,
- a környezetvédelmi, fenntarthatósági követelmények figyelembevétele,
- speciális területi adottságok (örökségvédelmi, vízminőség-védelmi, természet- és tájvédelmi adottságok) kezelésének módja,
- energetikai megoldások alkalmazása,
- az innovatív megoldások alkalmazása. [5]
A teljesítési határidő a fenti felsorolásból 2017. január 1-jei hatállyal kikerült, ezzel is jelezve, hogy a teljesítési határidő nem alkalmas a minőségi alapú értékelésre, így értékelési szempontként való alkalmazása önmagában az ár mellett nem javasolt (annak használata a szabályozás célja ellen irányult). Emellett például a kötbérre, jótállásra vagy egyéb garanciákra, részszámlák számára, igényelt előleg mértékére vonatkozó értékelési szempontok sem tekinthetőek kifejezetten minőségi szempontoknak.
Az építési beruházások vonatkozásában 2017. június 1-jét követően megkezdett közbeszerzési eljárásokban az ár legfeljebb 70 %-os arányban vehető figyelembe (kivéve nukleáris létesítményekre vonatkozó építési beruházások esetén, mely eljárások során ez az arány magasabb is lehet).
Minden beszerzési tárgy esetében irányadó szabályok
Az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata rámutatott arra, hogy bár fenti szempontokon túlmenően más szempontokat is figyelembe vehetnek az ajánlatkérők, azonban meghatározásra kerültek olyan alapvető elvárások e tekintetben, melyeket kötelező figyelembe venni az értékelési szempontrendszerek kialakítása során.
A Beentjes-ügyben (C-31/87.) kimondta a Bíróság, hogy az ajánlatkérők ugyan szabadon választhatják meg az értékelési szempontokat, azonban ez a lehetőségük annyiban korlátozott, hogy a szabad választás joga csak olyan szempontokra vonatkozhat, amelyek ténylegesen a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat kiválasztását szolgálják. [6]
A Kbt. 76. § (6) bekezdésében található rendelkezéseket tekintve általánosságban az a követelmény az ajánlatkérők felé az értékelési szempontrendszer kidolgozása során, hogy egy objektív szempontrendszert alakítsanak ki, melyben:
- valamennyi szempontnak a szerződés tárgyához kell kapcsolódnia;
- mennyiségi vagy szakmai szempontok alapján értékelhető tényezőkön kell alapulnia;
- nem sérülhet a verseny tisztaságának elve, az átláthatóság, a nyilvánosság, a jóhiszeműség és tisztesség elve, valamint a hatékony és felelős gazdálkodás elve, továbbá a nemzeti elbánás elve;
- nem értékelhető az ajánlattevő szerződés teljesítéséhez szükséges alkalmassága. Amennyiben a Kbt. 76. § (3) bekezdés b) pontja szerint a személyi állomány értékelésre kerül, úgy egyértelműen el kell különíteni az alkalmassági minimumkövetelményeket az értékelési szempontoktól;
- az egyes ajánlati elemek többszörös értékelése ne következhessen be.
1. A szerződés tárgyához való kapcsolódás:
Azzal összefüggésben, hogy mi tekintendő a szerződés tárgyához kapcsolódó szempontnak, a Concordia Buses-ügyben (C-513/99) kialakított európai bírósági joggyakorlatot tekintve elmondható, hogy az ajánlatkérők például csak olyan környezetvédelmi követelményeket várhatnak el az ajánlattevőktől, amelyek nem biztosítanak ajánlatkérő számára választási szabadságot (kizárva az önkényes választási lehetőséget), illetve azok az eljárást megindító hirdetményben feltüntetésre kerülnek, továbbá előírásukkal a közösségi irányelvekben deklarált alapelvek nem sérülnek.
A Kbt. a fenti iránymutatások alapján külön kiemeli és rögzíti 76. § (7) bekezdésben, hogy az értékelési szempontok akkor tekintendők a szerződés tárgyához kapcsolódónak, ha azok az adott szerződés alapján megvalósítandó építési beruházáshoz, szállítandó áruhoz vagy nyújtandó szolgáltatáshoz bármely módon és azok életciklusának bármely szakaszában kapcsolódnak, ideértve azokat a tényezőket is, amelyek
- az adott építési beruházás, áru vagy szolgáltatás előállítása, nyújtása vagy a vele való kereskedés konkrét folyamatához kapcsolódnak; vagy
- az adott építési beruházás, áru vagy szolgáltatás életciklusának valamely másik szakaszában megvalósuló valamely folyamathoz kapcsolódnak;
még akkor is, ha ezek érdemben nem határozzák meg az építési beruházás, áru vagy szolgáltatás végeredményének tulajdonságait.
2. Mennyiségi vagy szakmai szempontok alapján értékelhető tényezők
A nem mennyiségi alapon megítélhető tényezők esetében is követelmény, hogy az értékelés szakmai mérce alapján ellenőrizhető legyen. A szakmai típusú részszempontokkal kapcsolatosan is irányadó az ajánlatok összehasonlíthatósága érdekében, hogy a részszempontoknak értékelhető tényezőkön kell alapulniuk. Az ajánlatkérőknek ezen részszempontok vonatkozásában is egyértelműen meg kell határozniuk, hogy az ajánlati elem mely összetevőit, tulajdonságait fogják vizsgálni. Az értékelés alapját képező pontkiosztási kritériumok nem tekinthetők objektív tényezőkön alapuló, szakmailag egyértelműen megítélhető feltételeknek, ha a pontok kiosztása olyan szubjektív kritériumokon alapul, mint például „egyértelműen lehatároltak”, „jól határozza meg”, „könnyebben betartható, reálisabb”, „a felsorolás teljeskörű”, „logikus és hierarchikus struktúrában való bemutatás”, „érdemben indokolja”, „hibás, hiányos” stb. Az értékelés módszere ezen részszempontok tekintetében nem alkalmas az ajánlatok objektív értékelésre.
3. Az alkalmassági minimumkövetelmények és az értékelési szempontrendszer követelményeinek elválasztása
Tekintve a korábbi európai bírósági joggyakorlatot megállapítható, hogy az alkalmasság és az értékelés teljes mértékben egymástól elkülönülő rész volt a közbeszerzési eljárásokban, közöttük semmilyen átfedés nem volt megengedett. Ezt támasztják alá a Beentjes-ügyben (C-31/87.) kimondottak, melyek szerint az alkalmasság, illetve a szerződések odaítélésének folyamata két egymástól jól elkülöníthető, eltérő szabályozási rendszerrel bíró folyamat egy közbeszerzési eljáráson belül.
A Lianakis és társai (C-532/06.) számú üggyel kapcsolatban e tekintetben továbbfejlődött a joggyakorlat, és az értékelési részszempontok közül kizárásra kerültek azok a feltételek, melyek egyébként a szerződés teljesítésére való alkalmasság megítélése szempontjához köthetők.
Lényeges újítás figyelhető meg az új irányelvi előírások között a korábbi szabályozáshoz képest. Ugyanis amennyiben az ajánlatkérők a szerződés teljesítésében részt vevő személyi állomány szervezettségét, képzettségét és tapasztalatát - ha a személyzet minősége jelentős hatással lehet a szerződés teljesítésének színvonalára [7] -, kívánják értékelni, erre abban az esetben van lehetőségük, ha elkülönítik egymástól az alkalmassági követelményeket, mint minimumelvárásokat azoktól az alkalmassági előírásokhoz képest egyéb többletkörülményektől, melyeket az értékelés keretében figyelembe kívánnak venni. (C-601/13- Ambisig-ügy).
A személyi állomány értékelése vonatkozásában a Közbeszerzési Hatóság az alábbiakra hívja fel a jogalkalmazók figyelmét.
A személyi állománnyal kapcsolatos értékeléssel kapcsolatban általánosságban ki kell emelni, hogy annak a szerződés tárgyára vonatkozó ajánlatot kell tartalmaznia és nem az ajánlattevő általános képességeire vagy múltjára vonatkozó felmérést. A személyi állomány értékelése nem önmagában a személyi állomány létszámának értékelését jelenti.
A szervezettség - tekintettel arra, hogy az értékelési szempontoknak a teljesítés minőségével kell összhangban lenniük oly módon, hogy a hatás nyilvánvaló és megkérdőjelezhetetlenül egyértelmű – megállapítható, hogy az nem ajánlattevő általános szervezeti felépítésére vagy struktúrájára vonatkozik, hanem a teljesítésben részt vevő csoporttal kapcsolatos, releváns szervezeti paraméterekre, amelyek a szerződés tárgyához közvetlenül kapcsolódnak és annak teljesítését ténylegesen elősegíthetik. Ajánlatkérőnek előre meg kell adni, hogy az összehangoltság mikor kedvezőbb számára, mikor kaphat ajánlattevő kedvezőbb pontszámot.
A képzettséggel kapcsolatban az értékelés nagy veszélyeket rejt magában, hiszen ez olyan tartalommal bír, mely az alkalmasság körében sokkal inkább elképzelhető, hiszen a képzettség egy, az oktatási rendszer kereteiben megszerzett tulajdonság, ahol a különböző, azonos képzettséget vagy végzettséget adó intézmények semmiképp sem hasonlíthatók össze. Ebben az esetben az alapfokú, a középfokú és a felsőfokú végzettségek kerülnek összehasonlításra, feltéve, hogy az adott tevékenység mindhárom végzettséggel ellátható.
A tapasztalat, mint ajánlati elem a legkönnyebben számszerűsíthető, hiszen itt a szerzett nominális értékeket lehet összevetni, ugyanakkor a tapasztalatok szerzési idejének korlátozásával (pl. az előző 3 év) összefüggésben felhívjuk a figyelmet arra, hogy az akár alapelvi sérelemmel is járhat. Természetesen elképzelhető, hogy például történt egy paradigmaváltás az adott szakterületen, ami a korábban szerzett tapasztalatokat felülírja, így ebben az esetben ezen váltási időszak az, ami időpontként megjelenhet. Az előzőekre tekintettel a javaslatunk az, hogy esetenként vizsgálják az ajánlatkérők a korlátozás lehetőségét.
A személyi állomány fogalmát a Kbt. nem definiálja, ezáltal az sem előírás, hogy az értékelésnél bemutatott szakemberek munkaviszonyban álljanak az ajánlattevővel.
Ajánlatkérő a személyi állomány esetében a rendelkezésre állási nyilatkozat benyújtásának kötelezettségét is előírhatja, illetve nem kizárt annak a lehetősége sem, hogy e szakemberek tekintetében a gyakorlati idő egy értékelhető szempont legyen.
Amennyiben az értékelés során bemutatott szakember nem felel meg ajánlatkérő előírásainak, a Kbt. 71. § (9) bekezdése – az ott rögzített esetekben – lehetővé teszi a hiánypótlást a szakember személyét illetően, azzal, hogy a szakemberek személye hiánypótlás keretében csak úgy változhat, hogy a hiánypótlásban az értékeléskor figyelembe veendő minden releváns körülmény tekintetében a korábbival legalább egyenértékű szakember kerül bemutatásra. A szakember személyének változására két esetben kerülhet sor: egyrészt a Kbt. 71. § (4) bekezdése szerinti esetben, másrészt a Kbt. 2018. január 1. napjától hatályos szabálya értelmében akkor, ha az az alkalmassági követelménynek való megfelelés miatt szükséges. Ha a hiánypótlás során a korábbinál nagyobb tapasztalattal, magasabb képzettséggel rendelkező személy kerül bemutatásra, az ajánlatkérő az értékeléshez akkor is csak az általa pótoltatott szakember adatait veheti figyelembe, a hiánypótlás ilyenkor is csak az érvényessé tételt szolgálja, és nem eredményezi az értékeléskor figyelembe veendő tényezők változását.
A Kbt. – 2020. február 1-jétől hatályos – 71. § (9) bekezdése a felolvasólapon szereplő információk elsődlegességét rögzíti, amikor az értékelésre kerülő szakember, illetve a szakemberrel kapcsolatos követelmények hiánypótlási szabályait illetően előírja, hogy:
- ha az értékeléshez bemutatott szakemberre vonatkozó, a felolvasólapon feltüntetett adat és az ajánlatban a szakemberre vonatkozóan csatolt dokumentum tartalma között olyan ellentmondás van, hogy a felolvasólapon az értékelésre kerülő szakember tapasztalatát érintő kedvezőbb értéket tüntetett fel az ajánlattevő, és nem sikerül felvilágosítás vagy a már bemutatott szakemberre vonatkozó dokumentum hiánypótlása keretében a felolvasólapon feltüntetett adatot alátámasztani, az ajánlatkérő az ajánlatot érvénytelenné nyilvánítja;
- ha olyan ellentmondás áll fenn a felolvasólap és a szakemberre vonatkozóan csatolt dokumentum között, hogy a felolvasólapon feltüntetett adat kevésbé kedvező, az értékeléskor – továbbra is – a felolvasólapon szereplő adatot kell figyelembe venni.
Általában a minőségi szempontokhoz kapcsolódóan értékelhető továbbá a munkanélküli vagy tartósan munkanélküli rétegek foglalkoztatására vonatkozó megajánlás, de munkanélküliek képzését célzó intézkedések végrehajtása is.
Európai Bizottsági audit tapasztalatok [8] alapján a Közbeszerzések Tanácsa felhívja a jogalkalmazók figyelmét arra, hogy a társadalmi/szociális alapú, valamint a környezetvédelmi értékelési szempontként eszköz felhasználására vonatkozó értékelési szempontok közbeszerzési szerződés tárgyához történő kapcsolódását az ellenőrzést végző szervek abban az esetben ítélik/minősítik igazoltnak, ha a közbeszerzési eljárásra vonatkozó kiírásban kifejezetten rögzítésre kerül, hogy az érintett megajánlás/kötelezettségvállalás teljesítésére (pl.: a munkanélküli vagy tartósan munkanélküli rétegek foglalkoztatására; újrahasznosított papír használatának vállalására) az adott közbeszerzési eljárás eredményeként megkötésre kerülő szerződés teljesítése során kerül sor.
A fenti kikötés hiányában ugyanis nem állapítható meg, hogy a megajánlás/kötelezettségvállalás kapcsolódik a szerződés tárgyához, mivel abból, hogy a megajánlás/kötelezettségvállalás (a fenti kikötés nélkül) a közbeszerzési dokumentáció/ajánlat részét képezi, nem az következik, hogy a megajánlás/kötelezettségvállalás (csak) a teljesítendő (adott közbeszerzési eljárás eredményeként megkötésre kerülő) szerződéshez kapcsolódik, hanem az, hogy az akkor is teljesül, ha az ajánlattevő általában véve, a napi működése során tesz eleget a megajánlásnak/kötelezettségvállalásnak.
A Kúria Kf.VI.37.816/2018/8. számú döntésének elvi tartalma szerint a Kbt. 76. §-ában meghatározott szociális szempont alatt – pontos törvényi fogalommeghatározás, zárt taxáció, kizáró rendelkezés hiányában, figyelemmel a Kbt. 132. §-ában foglaltakra is – a fogvatartottak foglalkoztatása is értendő.
A teljesítési határidő, illetve az előteljesítés mértéke, mint minőségi szempont, előírása az értékelési szempontok között lehetőség ugyan az ajánlatkérők számára, ugyanakkor több szempontból aggályos is lehet. Első sorban azért, mert az ajánlattevők adott esetben tehetnek olyan vállalásokat, melyekkel ugyan nyertesként kerülhetnek kihirdetésre, de a szerződés teljesítése során kiderülhet, hogy a nyertes ajánlatban szereplő megajánlás irreálisnak bizonyult és a szerződés módosítása válhat szükségessé a vállalt teljesítési határidő meghosszabbítása tekintetében. Felhívjuk az ajánlatkérők figyelmét, hogy ebben az esetben a szerződés módosításának jogszerűsége különösen aggályos lehet.
V. Egyéb előírások a legkedvezőbb ajánlatot tevő kiválasztására
A Kbt. 76. § (9) bekezdése rögzíti, hogy ha az ajánlatkérő nem egyedüli értékelési szempontként alkalmazza a legalacsonyabb ár szempontját vagy a 78. § szerinti módszerrel meghatározva a legalacsonyabb költség szempontját, köteles meghatározni:
- a legalacsonyabb költséget vagy a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontokat és az azok súlyát meghatározó - az értékelési szempont tényleges jelentőségével arányban álló - szorzószámokat (súlyszám),
- ha az értékelési szempont körében alszempontok is meghatározásra kerülnek, alszempontonként azok - tényleges jelentőségével arányban álló - súlyszámát,
- az ajánlatok értékelési szempontok szerinti tartalmi elemeinek értékelése során adható pontszám alsó és felső határát, amely minden értékelési szempont esetében azonos,
- azt a módszert (módszereket), amellyel megadja a ponthatárok [c) pont] közötti pontszámot.
A Kbt. 77. § (1) bekezdése alapján az ajánlatkérőnek az ellenszolgáltatás vagy költséget tartalmazó értékelési szempont vagy az azokhoz kapcsolódó alszempontokon kívüli értékelési szempontok (alszempontok) vonatkozásában az eljárást megindító felhívásban lehetősége van arra, hogy meghatározzon az adott ajánlati elemhez kapcsolódóan egy legkedvezőbb szintet, amelyre és az annál még kedvezőbb vállalásokra egyaránt az értékelési ponthatár felső határával azonos számú pontot ad, de meghatározhat bármely szempont tekintetében olyan elvárást is, amelynél kedvezőtlenebb az adott ajánlati elem nem lehet és az ajánlat érvénytelenségét vonná maga után. A maximum, illetve minimum határ megjelölése a megajánlások tekintetében tehát egy lehetőség és nem kötelezettség az ajánlatkérő számára.
Az előírás a korábbi szabályozáshoz képest többlet lehetőséget biztosít az ajánlatkérők számára, ugyanis a korlátozást az ár és költség típusú szempontok esetén is engedi alkalmazni. A Kbt. 77. § (1) bekezdése szerinti legkedvezőbb szint, illetve legkedvezőtlenebb elvárás meghatározásához a Miniszterelnökség a Közbeszerzési Hatóság honlapján is elérhető útmutatót bocsátott ki (Tevékenységek/Jogalkalmazók támogatása/Miniszterelnökség útmutatói).
A legkedvezőtlenebb elvárás meghatározása körében a fent említett útmutató az alábbi képletet javasolja alkalmazni:
ahol
Pvizsgált: a vizsgált ajánlati elem adott szempontra vonatkozó pontszáma
Pmax: a pontskála felső határa
Pmin: a pontskála alsó határa
Alegkedvezőbb: az ajánlatkérő által a Kbt. 77. § (1) bekezdése alapján meghatározott legkedvezőbb érték, amire a maximális pontszámot adja
Alegkedvezőtlenebb: az ajánlatkérő által a Kbt. 77. § (1) bekezdése alapján meghatározott legkedvezőtlenebb érték, amire a minimális pontszámot adja
Avizsgált: a vizsgált ajánlat tartalmi eleme
Ha az ajánlattevő az értékelési szempontrendszer valamely pontjára nem tesz megajánlást, hiánypótlásra nincs lehetőség, ajánlata érvénytelen. Ebben az esetben az ajánlatkérő az ajánlat érvénytelenségét megállapíthatja annak további – bírálati körbe tartozó – vizsgálata nélkül.
A Kbt. 76. § (10) bekezdése alapján, amennyiben az értékelési szemponthoz vagy a hozzá kapcsolódó alszemponthoz ajánlatkérő nem tudna súlyszámot rendelni, úgy kivételes esetben csökkenő fontossági sorrendet kell meghatároznia és az eljárást megindító felhívásban csökkenő sorrendben kell feltüntetnie az értékelési szempontokat. E módszer alkalmazása abban az esetben lehetséges csak, ha az ajánlatkérő a felhívásban azt kellőképpen, objektív módon alá tudja támasztani. A Kbt. 77. § (2) bekezdése ilyenkor nem lesz irányadó.
A Kbt. 77. § (2) bekezdés szerint, abban az esetben, ha az ajánlatkérő nem egyedüli értékelési szempontként a legalacsonyabb ár szempontját alkalmazza, az ajánlatoknak az értékelési szempontok szerinti tartalmi elemeit az eljárást megindító felhívásban meghatározott ponthatárok között értékeli az általa meghatározott módszerrel, majd az egyes tartalmi elemekre adott értékelési pontszámot megszorozza a súlyszámmal, a szorzatokat pedig ajánlatonként összeadja. Az az ajánlat a legkedvezőbb, amelynek az összpontszáma a legnagyobb. Ha az ajánlatkérő egyedül a legalacsonyabb költség értékelési szempontját alkalmazza és annak körében az áru, szolgáltatás vagy építési beruházás költségét életciklusköltség-számítási módszer alkalmazásával határozza meg, a legkedvezőbb ajánlatot a 78. §-ban foglalt módszer alkalmazásával adja meg.
Fentieken túlmenően ajánlatkérő a Kbt. 77. § (5) bekezdése alapján olyan objektív módszert vagy a 76. § (6) bekezdés a)-d) pontjának megfelelő kiegészítő szempontot is meghatározhat a közbeszerzési dokumentumokban [9] , amelynek alapján a legkedvezőbb ajánlatot kiválasztja, ha több ajánlatnak azonos az (1) bekezdés szerint kiszámított összpontszáma, vagy a legalacsonyabb árat vagy költséget, mint egyedüli értékelési szempontot több ajánlat azonos összegben tartalmazza. Ha az ajánlatkérő nem adott meg ilyen módszert vagy szempontot, az az ajánlat minősül a legkedvezőbbnek, amely a nem egyenlő értékelési pontszámot kapott értékelési szempontok közül a legmagasabb súlyszámú értékelési szempontra nagyobb értékelési pontszámot kapott, a legalacsonyabb ár értékelési szempontja esetében pedig közjegyző jelenlétében tartott sorsolás alapján választ az ajánlatkérő a legalacsonyabb összegű ajánlatok között. Az ajánlatkérő akkor is jogosult közjegyző jelenlétében sorsolást tartani, ha a legkedvezőbb ajánlat az e bekezdés szerinti módszerrel nem határozható meg.
A kiegészítő szempontok alkalmazása esetén a Kbt. a 76. § (6) bekezdés a)-d) pontján felül egyéb követelményt nem támaszt az ajánlatkérők felé a Kbt. 77. § (5) bekezdés, a kiegészítő szempontok is értékelési szempontok lehetnek, így biztosítható ugyanis az ajánlatok megfelelő összehasonlíthatósága azonos összpontszám esetén is. Mindez azt is jelenti, hogy ezekre a kiegészítő szempontokra az értékelési szempontokra vonatkozó szabályok lesznek az irányadóak, tehát azokra az ajánlattevőknek ugyanúgy ajánlatot kell tenni, illetve ezen szempontokat a bontási eljárás keretében ismertetni kell, továbbá a hiánypótlásukra is a Kbt. 71. §-át kell irányadónak tekinteni az abban szereplő korlátokkal együtt.
Előzőek alapján – azaz tekintettel arra, hogy a Kbt. 77. § (5) bekezdés csak a Kbt. 76. § (6) bekezdés a)-d) pontjára hivatkozik – a kiegészítő szempontnak nem kell megfelelniük a Kbt. 76. § (6) bekezdés e) pontjának, azaz a kiegészítő szempont kapcsolódhat olyan ajánlati tartalmi elemhez, amely az eljárásban értékelésre került, azonban annak ugyanazon részének, elemének kétszeres értékeléséhez nem vezethet, így ugyanis nem hasonlíthatóak össze az ajánlatok.
A Kbt. 77. § (3) bekezdése alapján az ajánlatkérő az értékelést követően az elektronikus árlejtést is alkalmazhatja, amennyiben arra kifejezett utalást tett az eljárást megindító felhívásban.
VI. A ponthatárok közötti pontkiosztás módszerei
A Közbeszerzési Hatóság a ponthatárok közötti pontkiosztás módszereinek bemutatását megelőzően általános elvként rögzíteni kívánja, hogy a ponthatárok közötti pontkiosztás módszere ugyan értékelési részszempontonként változhat, illetve az értékelés a mennyiségi tényezők mellett – szakmai szempontok alapján értékelhető tényezőn – is alapulhat, azonban az ismertetett törvényi rendelkezéseket ezekben az esetekben is a módszerek megválasztása során maradéktalanul be kell tartani.
A módszer megadása történhet a korábban bevett gyakorlat szerint matematikai képlettel vagy leíró módon (1. számú melléklet), ugyanakkor a jogalkalmazóknak lehetőségük van a függvények mentén történő értékelésre és a pontkiosztás használatára (2. számú melléklet).
[1] 2014/24/EU Irányelv 90. preambulum bekezdése
[2] A közbeszerzés joga; Kommentár a gyakorlat számára; 510. old.; HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. 2016.
[3] Kbt. 76. § (3) bekezdés
[4] Korm. rendelet 9. §
[5] Korm. rendelet 24. § (2) bekezdés
[6] Magyarázat az Európai Unió közbeszerzési Jogához; 631. old.; Wolters Kluwer Kiadó;2015.
[7] Kbt. 76. § (3) bekezdés b) pont
[9] A Kbt. 2020. április 1-jétől hatályos szabálya alapján.
[10] Ld. Közbeszerzési Döntőbizottság D.800/16/2010. számú határozata